§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering - statsråd Solhjell

Saksnr: 201203386 EO ATV
Dato: 05.06.2012

 

Anmodning om habilitetsvurdering – statsråd Solhjell

1. Innledning. Sakens fakta

Vi viser til brev 30. april 2012 fra Miljøverndepartementet, med spørsmål om statsråd Bård Vegard Solhjell er inhabil til å behandle den såkalte gruve- og fjorddeponi-saken vedrørende Førdefjorden i Naustdal kommune. Bakgrunnen er statsrådens særlige engasjement i saken før han tiltrådte som statsråd.

I brevet hit er bakgrunnen for Miljøverndepartementets befatning med saken beskrevet slik:

«Reguleringsplan for Engebøfjellet ble vedtatt av Naustdal og Askvoll kommuner i mai 2011. Fiskeridirektoratet har reist innsigelse til reguleringsplanen, og saken ble oversendt Miljøverndepartementet i juli 2011. Innsigelsessaken skal avgjøres etter plan- og bygningsloven, hvor departementet skal ta stilling til om kommunestyrets vedtak av planen er i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser, slik at planen ikke kan godkjennes. Slike avgjørelser vil bygge på en bred vurdering av ofte motstridende interesser, både regionalt og nasjonalt, og vil innebære stor grad av skjønn. Departementets avgjørelse i saken vil være endelig.

Tiltaket krever også tillatelse etter forurensningsloven. Søknad om utslippstillatelse har vært på høring. Saken har stor nasjonal interesse. Førdefjorden er ikke den eneste fjorden hvor det planlegges sjødeponi. I saken om utslippstillatelse avgjør Miljøverndepartementet spørsmålet i første instans hvor beslutningen vil bero på stor grad av skjønn jf. forurensningsloven § 11 første ledd jfr. fjerde ledd; "det skal legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre". Kongen i Statsråd er overordnet klageinstans for en eventuell klage på søknad om utslippstillatelse.»

Om statsrådens tilknytning til saken og berørte er følgende opplyst i brevet hit:

«Solhjell representerer partiet Sosialistisk Venstreparti (SV) som er generelt motstander av fjorddeponi. SVs landsstyre gjorde et vedtak mot dette prosjektet i 2010 eller våren 2011. I august 2011 var Solhjell på befaring i Vevringen. Befaringen ble dekket med intervju av Solhjell i presse og tv, jf vedlegg.

• Firdaposten hadde 25.8.2011 overskriften "vi godtar ikke fjorddeponi". I artikkelen uttaler Solhjell som SV- nestleder at SV aldri vil kunne godta dagens forslag om fjorddeponi av overskotsmassen fra Engebøfjellet.

"Vi står som garantistar for at vi må ha ei anna løysing enn fjorddeponi, seier Solhjell til Firdaposten"

• NRK Sogn og Fjordane skrev i forbindelse med befaringen:

"Vi har store mineralressursar i Norge. Det kan bli ei viktig næring, Men då må vi stå miljøtesten. Vi må gjennomføre mineralutvinning og bergverksdrift som er miljømessig forsvarleg. Slik eg får presentert planane, så er eg i mot det. Vi må tvert imot syte for at bergverksnæringa blir ei miljønæring i framtida, sa Solhjell."

Til opplysning kan nevnes at den konkrete saken fremstår i hovedtrekk på samme måte i dag, som den gjorde den gangen.

• På nettsiden til SV er det en artikkel datert 24.8.2011 med overskriften "Nei til deponi i Førdefjorden" og med bilde av Solhjell. I artikkelen står det "SV vil ikkje akseptere eit sjødeponi i ein nasjonal laksefjord som Førdefjorden, lova Solhjell som på Vevring vart møtt av 60 gruvemotstandarar etter synfaringa i fiellet".
• Han har også vært intervjuet i en nyhetssak for NRK Vestlandsrevyen 23.8.2011 i forbindelse med befaringen. Videosnutten kan oversendes saksbehandler ved behov.

Solhjell er oppvokst i Naustdal i Sogn og Fjordane, som er samme kommune som gruvevirksomheten og fjordeponiet er planlagt. Førdefjorden er ikke den eneste fjorden hvor det planlegges sjødeponi. Det planlegges også gruvedrift i Kvalsund med deponering av masser i Repparfjorden. Det foregår allerede i dag deponering av masser i Bøkfjorden i forbindelse med Syd-Varangers drift i Kirkenes. Solhjell har ikke på tilsvarende måte engasjert seg i disse sakene.

Så vidt Solhjell vet, kjenner han ingen som er berørt av utbyggingen direkte. Han har en nær venn som bor i Sverige, men som vokste opp på Vevring – 1 km fra tiltaket. Vennens bror driver gården på Vevring nå. Kona til vennens bror er engasjert i det lokale arbeidet mot utbygging.

Han kjenner løselig de som har jobbet i motstandsgruppen og folk som er engasjert i saken, og truffet dem i møter etc. Etter besøket på Vevring i august 2011, ble han invitert på kaffe med andre personer, (en partifelle, en person som han så vidt har hilst på før og muligens en til), og hørte på deres syn og diskuterte saken med dem. Ingen av disse er i følge Solhjell nære venner eller noen han pleier sosial omgang med. Slik Solhjell beskriver dette, foreligger det heller ikke nært vennskap til noen som kan bli berørt av beslutningen i saken.

Solhjell har hatt et eget møte med direktør Ivar Fossum fra Nordic Mining. Det var Nordic Mining som ba om møtet på bakgrunn av at SV hadde gjort et vedtak mot prosjektet. Solhjell ble invitert fordi han er fra Naustdal. Solhjell inviterte med daværende miljøpolitiske talsmann i SV, men vedkommende hadde ikke anledning til å delta. Nordic Mining er tiltakshaver for prosjektet og har fremmet forslag til reguleringsplan med konsekvensutredning. Så vidt Solhjell kan huske, fant møtet sted i juni 2011.»

Vi har sett videosnutten som det er vist til i brevet hit. Den bringer ikke noe nytt til saken.

2. Lovavdelingens vurdering

Spørsmålet gjelder statsrådens habilitet ved to forskjellige avgjørelser. Vi viser til redegjørelsen i brevet hit, sitert foran. De to avgjørelsene har så mange likhetstrekk med sikte på habilitetsspørsmålet at vi ikke skiller mellom dem.

Vi vurderer statsrådens habilitet i egenskap av departementssjef. Her kommer reglene i forvaltningsloven kapittel II direkte til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum.

Statsråden er ikke inhabil etter noen av de automatiske inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd.

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd første punktum vil en offentlig tjenestemann være inhabil når det foreligger «særegne forhold ... som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av vedkommende tjenestemanns tilknytning til saken eller dens parter. Der det foreligger flere former for tilknytning til saken eller partene, må disse vurderes samlet. Etter § 6 annet ledd annet punktum skal det ved habilitetsvurderingen «blant annet ... legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller «noen som han har nær personlig tilknytning til».

I brevet hit er det omtalt flere forhold som generelt kan være relevante for habilitetsvurderinger: Solhjells egen tilknytning til Naustdal kommune gjennom oppveksten der, en nær venn som har slektninger i nærheten av tiltaket, kjennskap til personer som er engasjert i saken og møtevirksomhet i sakens anledning. Vi viser til sitatet fra brevet hit, gjengitt foran. Vi finner det klart at ingen av disse forholdene i den konkrete saken kan ha betydning for statsrådens habilitet, verken hver for seg eller sett i sammenheng med sakens øvrige omstendigheter. Med sikte på Solhjells tilknytning til Naustdal nevner vi at både tilhengere og motstandere av prosjektet er godt representert i kommunen.

Enkelte andre omstendigheter finner vi grunn til å omtale nærmere.

Det er opplyst at SVs landsstyre har truffet vedtak mot det konkrete prosjektet. En kan gå ut fra at statsråden nå også som miljøvernminister vil arbeide for å få gjennomslag for dette standpunktet, som er et uttrykk for partiets politikk på området. Det kan etter vårt syn klart nok ikke føre til inhabilitet, selv om standpunktet legger føringer også for behandlingen av en enkeltsak som denne. Dette er en helt ordinær premiss for de standpunktene en statsråd – eller et kommunestyremedlem for den del – inntar når saken behandles i forvaltningen. Dette innebærer ikke «særegne forhold». Vi viser til sitatet fra Frihagen gjengitt nedenfor.

Vi nevner i forlengelsen av dette at det ikke foreligger noen opplysninger om at Solhjells opptreden i tiden som statsråd gir grunn til å stille spørsmål om hans habilitet. Skulle spørsmålet om inhabilitet være aktuelt, måtte det være på grunnlag av at hans særlige engasjement i saken før han ble statsråd, innebærer «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hans «upartiskhet» i saken.

Etter omstendighetene kan et særlig engasjement i en sak føre til at vedkommende må fratre som inhabil. Vi viser til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 310:

«En folkevalgt blir ikke inhabil fordi hans partipolitiske eller samfunnspolitiske syn må antas å påvirke hans bedømmelse av den konkrete sak til behandling.
     Saker som skal avgjøres av kommunestyre og formannskap vil kunne bero på overveielser av politisk, religiøs eller etisk karakter. Slik vil det være f.eks. i saker om skjenkebevilling og i enkelte konsesjonssaker der det etter forholdene kan være spørsmål om en virksomhet bør drives av kommunen eller av private. Den enkeltes stemmegivning vil ofte med stor sannsynlighet kunne forutsees på bakgrunn av vedkommendes politiske oppfatning eller organisasjons- eller partitilhørighet. I tråd med de generelle synspunkter om interesserepresentasjon drøftet foran punkt 4.4, må det likevel være klart at vedkommende ikke av denne grunn blir inhabil, sml. Justisdepartementets veiledningsbrosjyre om forvaltningsloven fra 1970 på s. 9.
     Vi ser ofte at en kommunepolitiker aktivt også har engasjert seg i en sak uten at sakens utfall får noen personlig betydning for ham selv, hans slektninger e.l. Hans interesse kan være distriktspolitisk, sosialpolitisk eller rett og slett å «slå politisk mynt» på den aktuelle sak. Det kan være mindre heldig at vedkommende direkte og aktivt reiser kritikk og lager en aksjon mot en privat part – f.eks. en som søker en stilling, sml. nedenfor punkt 12.2.5 og 19.0.5. Heller ikke et slikt engasjement i saken på forhånd vil normalt gjøre vedkommende inhabil – f.eks. når saken skal avgjøres av kommunestyret hvor han er medlem.
     Anderledes kan det bli der utfallet av saken vil få direkte betydning for ham selv eller noen han har tilknytning til. ...»

Vi viser i denne sammenheng også til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) s. 229, hvor det uttales:

«Innenfor de grenser for hvilke hensyn som er saklige som følger av vedkommende lov ..., kan de som er valgt eller oppnevnt på politisk grunnlag, f.eks. til kommunestyre eller fylkesting, fremme sine politiske mål; de blir ikke inhabile selv om standpunktet til en sak kan bli bestemt av politiske holdninger eller programmer.»

Eckhoff/Smith presiserer at det kan stille seg annerledes «dersom tjenestemannen har gitt uttrykk for svært bestemte meninger om utfallet av en individuell sak, f.eks. ved å delta i en offentlig kampanje for eller imot et bestemt standpunkt».

Selv om Frihagen og Eckhoff/Smith særlig nevner kommunepolitikere, er synspunktene av interesse også med sikte på statsråder, statssekretærer og de politiske rådgiverne i departementene.

Etter vårt syn skal det svært mye til før en statsråds engasjement i en sak til fordel for et bestemt standpunkt, basert på et bestemt politisk syn eller bestemte politiske avveininger, kan føre til at han blir inhabil, så lenge det ikke er grunn til å tro at dette også er utslag av en personlig særinteresse i saken (sml. Rt. 1996 s. 64). Et slikt engasjement er en legitim del av politisk oppnevnte tjenestemenns virke. Dette gjelder som utgangspunkt også i enkeltsaker av den typen som det her er tale om. Vi kan ikke se noe i de utsagnene som er nevnt i brevet hit eller i vedleggene, som kan gi grunnlag for inhabilitet. Vi tilføyer at det kan være større grunn til forsiktighet i enkelte andre sakstyper, for eksempel visse saker om særlig tyngende inngrep overfor den enkelte som reiser mer grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål. I vurderingen kan det også ha betydning på hvilket tidspunkt en meningsytring om saken er avgitt, jf. nedenfor.

Viktige hensyn bak inhabilitetsreglene er å sikre korrekte avgjørelser, herunder ved at det ikke tas utenforliggende hensyn eller at det skjer andre former for myndighetsoverskridelse, og å opprettholde tilliten til at avgjørelsene blir korrekte. Disse hensynene har fått forankring direkte i forvaltningsloven § 6 annet ledd gjennom formuleringen «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». I en sak som denne er det tale om å legge vekt på visse miljøhensyn som utvilsomt er legitime etter de relevante reglene både i plan- og bygningsloven og forurensningsloven. De aktuelle lovbestemmelsene åpner, som det fremgår av brevet hit, for et bredt skjønn. Det er da vanskelig å se statsrådens standpunkt som utslag av «partiskhet». Det foreligger ingen opplysninger om noe alvorlig motsetningsforhold av personlig art til personer som har særlig tilknytning til noen part i saken om gruve- og fjorddeponi.

Som nevnt stammer Solhjells utspill fra tiden før han ble utnevnt til statsråd. Dette svekker grunnlaget for eventuelle påstander om at hans tidligere engasjement er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet ved de avgjørelser departementet under hans ledelse skal treffe etter det aktuelle lovverket.

Det er en ordinær sak at ikke bare lokalpolitikere, men også rikspolitikere, engasjerer seg særskilt i saker fra det distriktet de kommer fra. Det er dermed heller ikke noe påfallende ved at Solhjell har engasjert seg særskilt i prosjektet i Naustdal uten å ha engasjert seg på tilsvarende måte i beslektede spørsmål i Kvalsund og ved Bøkfjorden.

Etter dette finner vi at verken statsrådens særlige engasjement i saken før han ble statsråd eller andre momenter hver for seg eller samlet innebærer «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» statsrådens «upartiskhet» i saken. Statsråd Solhjell er etter dette ikke inhabil til å behandle den såkalte gruve- og fjorddeponi-saken i Førdefjorden i Naustdal kommune.