§ 6 - Habilitetsvurdering - forsvarsminister Ine Eriksen Søreide

Saksnr. 14/1105 EO ATV/GUH/bj
Dato: 03.03.2014

 

Habilitetsvurdering – forsvarsminister Ine Eriksen Søreide

 

1.        Innledning

Vi viser til Forsvarsdepartementets brev 7. februar 2014 (mottatt i Lovavdelingen 19. februar) med anmodning om Lovavdelingens vurdering av forsvarsminister Ine Eriksen Søreides habilitet i visse saker som berører Oslo kommune. Bakgrunnen for anmodningen er at statsråden er gift med byråden for helse og sosiale tjenester i Oslo kommune, Øystein Eriksen Søreide. Forsvarsdepartementet har bedt om en generell vurdering av statsrådens habilitet i saker hvor Oslo kommune har stilling som part. Det er dessuten bedt om en vurdering av statsrådens habilitet i en konkret sak om igangsettelsestillatelse til bygging av kunstgressbane på Huseby.

Lovavdelingens vurdering framgår av punkt 3. I punkt 3.1 behandles spørsmålet om forsvarsministerens habilitet i saker hvor Oslo kommune har stilling som part. Som det vil framgå, er tilknytningen til kommunen gjennom ektefellen et forhold som etter vår vurdering vil kunne gjøre Ine Eriksen Søreide inhabil i saker hvor kommunen har en slik partsstilling. Habilitetsspørsmålet må imidlertid vurderes konkret i den enkelte sak, blant annet under hensyn til hvilken tiknytning ektemannen har til den konkrete saken. I punkt 3.2 behandles spørsmålet om statsrådens habilitet i saken om igangsettelsestillatelse til bygging av kunstgressbane. Vurderingen tar utgangspunkt i de opplysningene om saken vi har fått fra Forsvarsdepartementet, se punkt 2. Under den forutsetning at forsvarsministerens ektefelle ikke har hatt særlig befatning med saken, og basert på de foreliggende opplysningene, er det ikke tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» forsvarsministerens upartiskhet i saken.

2.        Fakta

I Forsvarsdepartementets brev hit er det opplyst blant annet følgende:

«I forbindelse med salget av tomt til den amerikanske ambassaden på Huseby i Oslo har Forsvarsdepartementet forpliktet seg til å dekke kostnadene ved de såkalte rekkefølgebestemmelsene som knytter seg til reguleringsplanen for ambassadetomten. Blant rekkefølgebestemmelsene er blant annet krav til bygging av en kunstgressbane. Det er en pågående uenighet mellom Oslo kommune og Forsvarsbygg (Forsvarsbygg forvalter alle eiendomssaker på vegne av Forsvarsdepartementet) vedrørende utbygging av kunstgressbanen.

Uenigheten knytter seg til størrelsen på kunstgressbanen. Forsvarsbygg mener utbygging av en 7-er bane (44mx66m) vil oppfylle kravet i rekkefølgebestemmelsene og har søkt kommunen om igangsettelsestillatelse for bygging av en slik kunstgressbane. Banestørrelsen på omsøkte anlegg anses av kommunen altfor liten i forhold til kravet i rekkefølgebestemmelsene og i forhold til bydelens ønske. Oslo kommune har på dette grunnlaget avslått søknaden med henvisning til at det er fullt mulig å etablere en 11-er bane (64mx100m) innenfor de 9 dekar som Plan- og bygningsetaten mener er lagt til grunn i rekkefølgebestemmelsene. Det er en kostnadsforskjell mellom disse alternativene på rundt 20 mill. kroner som blant annet skyldes flytting av kraftlinje, store fjellskjæringer eller bygging av forstøtningsmur, avhengig av plassering.

På oppdrag fra Forsvarsdepartementet påklaget Forsvarsbygg avgjørelsen med henvisning til feil hjemmelsgrunnlag. Kommunen tok ikke klagen til følge og oversendte saken 1. oktober 2012 til Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Fylkesmannen kom i sin klagebehandling til at Oslo kommune ikke hadde hjemmel i rekkefølgebestemmelsene til å avslå søknaden fra Forsvarsbygg, og sendte saken tilbake til kommunen for ny behandling ved brev av 11. mars 2013. Fylkesmannen uttalte også i brevet at rekkefølgebestemmelsene var gitt en så generell utforming at det nærmest fremstår som en skjønnsmessig vurdering om rekkefølgebestemmelsene er oppfylt.

Med sikte på å få en løsning i saken har fagavdelingen i departementet anbefalt at statsråden sender et brev til byrådslederen i Oslo kommune.»

I brevet opplyses det for øvrig at den aktuelle saken i Oslo kommune sorterer under byutviklingsrådens ansvarsområde. Det framgår ikke om saken har vært til behandling i byrådet som sådant, eller om Øystein Eriksen Søreide for øvrig har hatt befatning med den.

I telefonsamtale 26. februar 2014 med Forsvarsdepartements saksbehandler har vi mottatt enkelte utfyllende opplysninger. Det ble opplyst at Forsvarsbygg har stilling som part i saken om igangsettelsestillatelse for bygging av kunstgressbane. Forsvarsbygg påklaget Oslo kommunens avslag etter å ha forelagt saken for Forsvarsdepartementet. Med hensyn til brevet som det er spørsmål om forsvarsministeren skal sende kommunen, ble det presisert at det er tale om en ren henstilling fra forsvarsministerens side. Det er således ikke tale om å ta i bruk offentligrettslig inngrepskompetanse overfor kommunen.

3.        Vurdering

3.1    Rettslige utgangspunkter

Forvaltningslovens bestemmelser om habilitet gjelder for forsvarsministeren i egenskap av sjef for Forsvarsdepartementet. Bestemmelsene gjelder ikke for statsråden i egenskap av regjeringsmedlem, jf. § 10 andre punktum, det vil si ved behandlingen av en sak i statsråd, forberedende statsråd og regjeringskonferanse. I stedet gjelder det visse ulovfestede habilitetsregler. De ulovfestede habilitetsreglene kan etter omstendighetene gi grunnlag for en mindre streng vurdering enn forvaltningslovens bestemmelser. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt dersom en praktisering på linje med forvaltningsloven vil medføre problemer for statsrådets beslutningsdyktighet, jf. Grunnloven § 27. I mangel av særlige omstendigheter vil det imidlertid være naturlig å ta utgangspunktet i forvaltningslovens habilitetsregler også når statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem, jf. også Innst. O. nr. XXII (1968–1969) s. 11 og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 216.

Forvaltningslovens sentrale bestemmelse om når en tjenestemann er inhabil, er § 6, som lyder:

Ǥ 6 (habilitetskrav)

    En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

     1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller

     2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

    Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.
     Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.
    Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.
    Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen.»

Ingen av de ubetingede inhabilitetsgrunnene etter § 6 første ledd omfatter den tilknytningen Ine Eriksen Søreide har til Oslo kommune gjennom ektefellens verv som byrådsmedlem. Det synes riktignok nærliggende å anse stillingen som byrådsmedlem som en «ledende stilling» i bokstav e’s forstand. Denne bestemmelsen retter seg imidlertid bare mot ledende stillinger m.m. i selskaper, foreninger og andre privatrettslig organiserte rettssubjekter. Ledende stillinger i forvaltningsorganer faller dermed utenfor. Bokstav e retter seg dessuten bare mot tilfeller hvor tjenestemannen selv har en slik stilling i selskapet, foreningen mv. som er part i forvaltningssaken. Tilfeller hvor det er tjenestemannens ektefelle som har en slik stilling, omfattes ikke.

Ine Eriksen Søreides habilitet ved Forsvarsdepartementets behandling av saker som berører Oslo kommune, må etter dette vurderes med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6 andre ledd. Etter denne bestemmelsen vil hun være inhabil dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til [hennes] upartiskhet». § 6 andre ledd gir anvisning på en bred, skjønnsmessig helhetsvurdering av om en tjenestemann har en slik tilknytning til en sak eller dens parter at det er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet i saken. Ifølge ordlyden skal det ved denne vurderingen blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestemannen selv eller noen han har nær personlig tilknytning til, og om inhabilitetsinnsigelse er blitt reist av noen som er part i saken. Også andre forhold enn de som uttrykkelig er nevnt i § 6, vil kunne føre til inhabilitet. Dette kommer vi tilbake til i punkt 3.2. Ved vurderingen etter § 6 andre ledd må det ses hen til de hensynene som ligger til grunn for habilitetsreglene, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68.

Som påpekt i Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 224 taler «den nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, … for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen i disse tilfellene». Som et utgangspunkt må det derfor antas at Ine Eriksen Søreide lett vil måtte anses inhabil dersom ektemannen har en slik tilknytning til saken at han selv ville vært inhabil til å delta ved Forsvarsdepartementets behandling av saken, jf. også Frihagen, op.cit. s. 223 og vår uttalelse 23. januar 2014 (JDLOV-2013-8032), se nedenfor. Det er likevel grunn til å fastholde at en tilknytning til saken gjennom ektefellen prinsipielt sett er mer avledet enn om Ine Eriksen Søreide selv hadde befunnet seg i Øystein Eriksen Søreides sted. Identifikasjon mellom ektefeller står sterkest der det er spørsmål om forretningsmessig gevinst, økonomiske interesser mv. I andre tilfeller står identifikasjonssynspunktet svakere, se Frihagen, op.cit. s. 187–188, jf. s. 180–181.

De to sistnevnte momentene kan etter omstendighetene få utslagsgivende betydning for habilitetsvurderingen, særlig dersom Øystein Eriksen Søreides tilknytning til en sak er i grenselandet for det som kunne medført inhabilitet for ham selv etter § 6 andre ledd.

3.2    Forsvarsministerens habilitet i saker hvor Oslo kommune er part

Vi er bedt om å foreta en generell vurdering av forsvarsministerens habilitet i tilfeller hvor Oslo kommune har stilling som «part». Som «part» i forvaltningslovens forstand anses en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. § 2 første ledd bokstav e. Oslo kommune vil kunne ha partsstilling for eksempel i saker hvor kommunen søker økonomisk tilskudd fra staten, og i saker som går ut på å ilegge kommunen sanksjoner som følge av lovovertredelser m.m. Kommunen vil normalt ikke betraktes som part når dens befatning med en sak er i egenskap av forvaltningsmyndighet, for eksempel når den har fattet et enkeltvedtak som blir påklaget til et statlig klageorgan. Terskelen for å konstatere inhabilitet som følge en tilknytning til et forvaltningsorgan som har befatning med saken i egenskap av forvaltningsmyndighet, er generelt sett høyere enn i tilfeller hvor forvaltningsorganet opptrer som part i saken, jf. også Lovavdelingens uttalelse 7. november 1994 i sak 94/1151, hos Lovdata publisert under referansen JDLOV-1992-0.

Lovavdelingen har i uttalelse 23. januar 2014 (JDLOV-2013-8032) vurdert politisk rådgiver Catharina Munthes habilitet ved Kulturdepartementets behandling av tre konkrete saker hvor Oslo kommune har stilling som part. Munthe er gift med ordføreren i Oslo kommune. Vår konklusjon var at Munthe var inhabil. Det ble for det første vist til at inntrykket av interessefellesskap mellom ektefeller lett ville føre til at Munthe var inhabil hvis ordføreren ville ha vært inhabil, se framstillingen i punkt 3.1 foran. Det ble for det andre vist til at ordføreren er rettslig representant for kommunen, jf. kommuneloven § 9 nr. 3, og at han også mer generelt, i kraft av sin ledende stilling i kommunen, i langt større grad enn alminnelige kommunestyrerepresentanter anses som en representant for kommunens interesser. Det ble også vist til andre momenter som var felles for de tre sakene: at det gjaldt «betydelige pengebeløp», at søknadene ble fremmet «i samarbeid med eller i konkurranse med private rettssubjekter», og at det dreide seg om «saker hvor myndighetene må antas å skulle utøve betydelig skjønn, og hvor søknadene er knyttet til prosjekter der det generelt har vært sterkt engasjement til fordel for ulike standpunkter». For en av de tre sakene ble det også nevnt at ordføreren hadde utvist et personlig engasjement i saken.

Et byrådsmedlem er ikke rettslig representant for kommunen. Etter kommuneloven § 20 nr. 1 første punktum er imidlertid byrådet den øverste ledelsen for den samlede kommunale administrasjon (med de unntak som følger av loven). Det må dermed antas at også byrådets medlemmer i større grad enn alminnelige kommunestyre- eller formannskapsmedlemmer, anses å representere kommunen som sådan.

Etter vårt syn vil det, ved vurderingen av om det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til forsvarsministerens upartiskhet, være et sentralt moment om Øystein Eriksen Søreide har ansvar for vedkommende saksområde eller på annen måte har hatt særlig befatning med saken.

Inhabilitet vil etter dette først og fremst være aktuelt hvor saken involverer deler av administrasjonen som ektemannen er tildelt ledelsesansvaret for, jf. kommuneloven § 20 nr. 1 andre punktum. Saker som har vært til behandling i byrådet kan komme i en lignende stilling. Av forhold som kan ha betydning for habilitetsvurderingen, kan nevnes sakens betydning for kommunen og andre parter, samt hvilken grad av interessemotsetning det foreligger mellom kommunen og andre parter eller de interesser som forsvarsministeren representerer. Andre momenter vil være sakens kompleksitet, graden av skjønn knyttet til avgjørelsen i saken, og om saken berører spørsmål av prinsipiell eller kontroversiell karakter. Det kan også ha betydning dersom forsvarsministeren kun har en perifer rolle i saken, noe som først og fremst er aktuelt dersom saken i utgangspunktet ikke hører inn under hennes departements ansvarsområde. I tvilstilfeller vil det også kunne ha betydning om en part (på forhånd) har reist inhabilitetsinnsigelse, jf. § 6 andre ledd andre punktum.

Ved vurderingen må det – her som ellers – legges vekt på om utfallet av saken kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for ektefellen. Begrepet «særlig fordel, tap eller ulempe» i forvaltningsloven § 6 omfatter ikke bare økonomiske konsekvenser. Også ikke-økonomiske konsekvenser omfattes, slik som omdømmegevinster eller -tap. I den grad ektemannen har utvist et særlig engasjement i en sak, vil dette være et forhold som trekker i retning av inhabilitet.

I saker som utelukkende berører deler av administrasjonen som andre byråder er tildelt lederansvar for, og som Øystein Eriksen Søreide heller ikke på annen måte har hatt noen særlig befatning med, vil det etter vårt syn være mindre rom for inhabilitet. Muligheten for at ektefellen utad blir identifisert med kommunens standpunkt i saken, med den betydningen det får for habilitetsvurderingen, er mindre i slike tilfeller enn når saken angår hans ansvarsområder eller han har vært særlig involvert i saken på annen måte. Rent faktisk vil det sjeldnere kunne bli spørsmål om «særlig fordel, tap eller ulempe» for ham.

3.3    Forsvarsministerens habilitet i sak om igangsettelsestillatelse til bygging av kunstgressbane på Huseby

Ut fra de opplysningene vi har fått fra Forsvarsdepartementet, legger vi til grunn at Oslo kommunes befatning med denne saken er som forvaltningsmyndighet – ikke som part. Forsvarsbygg er derimot part. Forsvarsdepartementet er overordnet organ for Forsvarsbygg, og vi forstår det slik at det er i denne egenskapen departementet – og dermed forsvarsministeren – har befatning med saken. Selv om departementet, etter det vi forstår, ikke selv har status som part, er dets befatning med saken dermed reelt sett knyttet til en partsinteresse.

Forvaltningslovens habilitetsregler retter seg mot «å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller … å treffe avgjørelse i en forvaltningssak». Begrepet «forvaltningssak» favner videre enn tilfeller hvor et organ selv forbereder eller avgjør saker om enkeltvedtak eller forskrifter. Det er ikke tvilsomt at en beslutning om utøving av partsrettigheter, eller om å engasjere seg i en sak til støtte for en part, kan være en «avgjørelse i en forvaltningssak» i forvaltningsloven § 6’s forstand.

Som framholdt ovenfor er et forvaltningsorgan (her Oslo kommune) ikke å anse som part i en sak av den grunn at det fatter enkeltvedtak i saken (her byggesaken). Utgangspunktet er derfor at en tilknytning til et slikt forvaltningsorgan ikke medfører inhabilitet for tjenestemenn (her forsvarsministeren) i et annet forvaltningsorgan som har befatning med saken (her Forsvarsdepartementet). Dette utgangspunktet må gjelde uavhengig av om det andre organet har befatning med saken i egenskap av forvaltningsmyndighet eller – som i dette tilfellet – som følge av en partstilknytning. Unntak kan likevel tenkes, for eksempel hvis det er tale om er personlig tilknytning til en tjenestemann i vedtaksorganet (her kommunen) som har utvist et særlig engasjement i saken, eller som risikerer å lide et prestisjenederlag eller omdømmetap. 

Det er her tale om en sak som objektivt sett er av relativt beskjeden betydning for kommunen, noe som trekker i retning av at det ikke foreligger inhabilitet. Den beskrivelsen som er gitt i Forsvarsdepartementet i brevet hit, kan imidlertid gi inntrykk av at saken om igangsettelsestillatelse til bygging av kunstgressbane har utviklet seg på en måte som har medført sterkere grad av konflikt mellom Forsvarsbygg og kommunen enn det som uten videre må påregnes i tilfeller hvor statlige organer er parter i kommunale byggesaker. Etter vårt syn er det vesentligste momentet at saken ikke sorterer under ansvarsområdet til forsvarsministerens ektefelle. Under den forutsetning at han ikke har hatt særlig befatning med saken, og basert på de foreliggende opplysningene, er det ikke tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» forsvarsministerens upartiskhet i saken.