§ 6 - Forespørsel om vurdering av habilitet

Saksnr. 2010/05761 EO KG
Dato: 04.06.2010

 

Forespørsel om vurdering av habilitet

1. Innledning
Vi viser til brev 20. april 2010 fra Arbeidsdepartementet med anmodning om Lovavdelingens vurdering av arbeidsminister Hanne Bjurstrøms habilitet i saker som berører Forskningsstiftelsen Fafo, og enkelte andre spørsmål i tilknytning til dette.

I brevet hit er det opplyst følgende om statsrådens personlige tilknytning til daglig leder for Fafo, Jon M. Hippe:

”Statsråden har selv tatt opp spørsmålet vedrørende habilitet ift daglig leder i forskningsstiftelsen FAFO, Jon Hippe. Hun har selv beskrevet daglig leder i FAFO som ’bestevenn’ og utdyper dette som følger:

• Jeg har kjent, og har vært nær venn av Jon Hippe siden 1976. I 1980-1981 (ca. ett år) delte vi leilighet sammen. Vi har tilbrakt og tilbringer mye ferietid sammen, – på våre respektive hytter. Vi har jevnlig, siden 1980, feiret nyttårsaften sammen, og vi har også jevnlig hatt en samling i julen med våre respektive familier.
• Jeg var Jon Hippes forlover da han giftet seg i 1984 og han var min forlover da jeg giftet meg i 2002.
• Vi har jevnlig kontakt, på telefon/sms, ca en gang pr uke, tidvis en gang pr 14. dag.
• Det er kjent at jeg karakteriserer han som ’min beste venn’.”

2. Lovavdelingens vurdering
Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. § 10 første punktum, herunder statsråden i egenskap av departementssjef. Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder ikke for statsråder ”i egenskap av regjerings¬medlem”, jf. § 10 annet punktum. I forarbeidene til forvaltningsloven er det imidlertid lagt til grunn at tilsvarende prinsipper må følges også ved regjeringsbehandling selv om det ikke er gitt bindende lovregler om dette, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 27 (1968-69) s. 41. I retningslinjene Om statsråd (2010) s. 89 heter det:

”Ved vurderingen av regjeringsmedlemmenes habilitet i statsråd, forberedende statsråd og regjeringskonferanser kan det … være naturlig å ta utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven § 6, likevel slik at det etter omstendighetene er rom for noe avvikende vurderinger ut fra de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i slike tilfeller.”

Vår vurdering vil på denne bakgrunn ta utgangspunkt i inhabilitetsreglene i forvaltningsloven § 6. Generelt kan man gå ut fra at reglene om inhabilitet for statsrådene i egenskap av regjeringsmedlem ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsrådene opptrer som leder for departementet. Vi vil ikke gå nærmere inn på spørsmål om statsrådens habilitet som regjeringsmedlem.

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle i saken her. Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd er en tjenestemann inhabil til å til-rettelegge grunnlaget for og til å treffe avgjørelse i en sak når ”særegne forhold fore-ligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet”. Det fremgår videre av § 6 annet ledd at det skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til”. Et sentralt moment ved vurderingen av statsrådens habilitet er om det foreligger en ”nær personlig tilknytning” mellom statsråd Bjurstrøm og Jon M. Hippe, som kan utgjøre et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet i en konkret sak.

Lovens ordlyd indikerer at det bare er nære personlige forhold som fører til habilitet. Dette er også lagt til grunn i juridisk teori. I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 229 tas det som utgangspunkt at det ”må kreves nokså direkte og sterkt venn-skap eller motsetningsforhold” for at dette skal føre til inhabilitet. I Woxholth, Forvaltningsloven (4. utg. 2006) s. 170 heter det:

”Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig godt bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Men saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt person¬lig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og en person som er involvert som søker e.l.”

Ut fra beskrivelsen ovenfor av de faktiske forholdene må det antas at statsråden har ”nær person¬lig tilknytning” i lovens forstand til Jon M. Hippe. Dermed vil hun være inhabil til å behandle saker der avgjørelsen kan medføre ”særlig fordel, tap eller ulempe” for Hippe personlig. Hvilke avgjørelser som medfører ”særlig fordel, tap eller ulempe” for Hippe, må vurderes konkret i tilknytning til den enkelte sak. Generelt antar vi at tildeling av oppdrag av noe omfang som det på bakgrunn av vederlag, faglig anseelse eller annet må antas at også andre aktuelle oppdragstakere ville ønske, etter omstendighetene vil kunne ses som en ”særlig fordel” for Hippe.

Et neste spørsmål er hvilken betydning tilknytningen mellom statsråden og Hippe har for avgjørelser som gjelder Fafo. Formelt berører ikke avgjørelser vedrørende Fafo, daglig leder Hippe. Reelt sett kan imidlertid tildeling av oppdrag mv. til Fafo tenkes å få betydning også for Hippes egen stilling, eksempelvis i form av økt rennomé som daglig leder, gi grunnlag for lønnsøkning eller annet. I Lovavdelingens uttalelse 30. oktober 2001 (snr. 200109733) ble det antatt at fiskeriminister Svein Ludvigsen ”lett vil måtte anses inhabil” til å treffe avgjørelse i saker der Norges Sildesalgslag var part, ettersom statsrådens bror var nestleder i styret for Sildesalgslaget.

Spørsmålet om statsråden er inhabil til å behandle saker om tildeling av oppdrag eller lignede til Fafo, må etter dette vurderes konkret i det enkelte tilfelle, og slik at det blant annet legges vekt på hvor omfattende oppdrag det er tale om og i hvilken grad det vil involvere eller få konsekvenser for Hippe personlig. En tilsvarende vurdering må gjøres der avgjørelsen gjelder et selskap eller annet som kontrolleres av Fafo. Sentralt for vurderingen er om avgjørelsen kan innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for Hippe.

Lovens ordlyd innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil medføre tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 62. I Lovavdelingens uttalelse 12. november 2009 (snr. 200907092) om fiskeri- og kystministerens habilitet uttales på denne bakgrunn at

”det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket. Vi viser for øvrig til Lovavdelingens uttalelse 9. desember 1997 (jnr. 1997/11160) om fiskeriminister Peter Angelsens habilitet.” 

I de tilfellene statsråden må anses inhabil, vil hun verken kunne ”tilrettelegge grunnlaget for” eller ”treffe avgjørelse” i saken. Begrepet ”avgjørelse” er ikke definert i forvaltningsloven, men favner videre enn vedtaksbegrepet definert i § 2 første ledd bokstav a. Det omfatter beslutninger som ledd i alle typer forvaltningsvirksomhet, bl.a. privatrettslige avgjørelser om innkjøp og vedrørende det offentliges service- og tjenesteytelser. Avgjørelsesbegrepet kan også omfatte beslutninger som ledd i saksbehandlingen, f.eks. om innsyn i sakens dokumenter, og det å avgi uttalelser, retningslinjer, utredninger mv. dersom de er ment å være autoritative eller få betydning for andres saksbehandling, jf. nærmere i Woxholth, op.cit. s. 135-6 og Frihagen, op.cit. s. 74-88.

Vurderingen av om en tjenestemann er inhabil, vil kunne endre seg under forberedelsen av en sak. Dersom det i utgangspunktet fremstår som lite trolig at Fafo vil inngi tilbud eksempelvis i en anskaffelsessak, vil statsråden neppe være inhabil ved utarbeidelsen av anbudsgrunnlag o.l. Dersom Fafo likevel melder seg som interessent, vil statsråden kunne bli inhabil til å delta i den videre behandlingen av den aktuelle anskaffelsen.

I de tilfellene statsråden er inhabil, kan avgjørelser heller ikke fattes av hennes direkte underordnete i Arbeidsdepartementet, jf. forvaltningsloven § 6 tredje ledd. Men det er ikke noe i veien for at underordnede forbereder saken. Avgjørelser i saken kan treffes av en sideordnet (for statsrådene av en settestatsråd, eventuelt den i eget departement settestatsråden delegerer avgjørelsen til) eller overordnete (for statsrådene Kongen i statsråd, der saken fremmes av en settestatsråd og den inhabile statsråden ikke deltar).

Regelen i § 6 tredje ledd om at underordnede ikke kan avgjøre saken, gjelder bare for tjenestemenn i samme forvaltningsorgan. Tjenestemenn i underordnete organer blir ikke inhabile som følge av statsrådens inhabilitet. Dersom et organ underordnet Arbeidsdepartementet er tillagt avgjørelsesmyndighet, kan saken behandles og avgjøres der på vanlig måte.