§§ 5 a og 9 - Tilsynsutvalget for dommere - henvendelse vedrørende offentlighet

Saksnummer: 2001/8387 EO EWI/KS

Dato: 28.11.2002

 

Tilsynsutvalget for dommere - henvendelse vedrørende offentlighet

Vi viser til brev 8. oktober 2002 til Justisdepartementets domstolavdeling om anvendelse av offentlighetsloven på Tilsynsutvalgets saksdokumenter og avgjørelser, samt til e-post 8. november 2002 med spørsmål om journaloffentlighet. Etter avtale blir spørsmålene besvart av Lovavdelingen. 

Lovavdelingen vil nedenfor i punkt 1 vurdere spørsmålet om journaloffentlighet. Deretter vurderer vi i hvilken grad saksbehandlingen i Tilsynsutvalget er offentlig, herunder spørsmålene om dokumentoffentlighet, møteoffentlighet og offentlighet med hensyn til endelig avgjørelse i saken, jf. punkt 2. I punkt 3 tar vi stilling til om Tilsynsutvalgets vedtak i innsynssaker kan påklages etter offentlighetsloven (offl.) § 9. 

1.      Journaloffentlighet

Regelverket om journaler og journalføring er av sentral betydning for gjennomføringen av offentlighetsprinsippet, blant annet fordi den som vil ha innsyn i et dokument etter offentlighetsloven, må identifisere saken nærmere, jf. offl. § 2. Offentlighetsloven § 2 fastslår at ”journal og lignende register” er offentlige. Utgangspunktet er altså at journaler og lignende er offentlige i sin helhet.

Domstolloven (dstl.) § 238 første ledd annet punktum fastsetter at offentlighetsloven gjelder for Tilsynsutvalgets saksbehandling med de særregler som er fastsatt i dstl. §§ 238 og 239. Det er ikke gitt særregler vedrørende plikten til journalføring og allmennhetens rett til innsyn i journalen. Tilsynsutvalget har således plikt til å føre journal etter offl. § 2 annet ledd tredje punktum, og journalen vil i utgangpunktet være omfattet av den alminnelige regelen om journaloffentlighet, jf. offl. § 2 annet ledd annet punktum. Plikten til å føre journal gjelder uavhengig av om Tilsynsutvalget omfattes av reglene i arkivloven, jf. Ot.prp. nr. 56 (1999-2000) s. 45.

Hvilke dokumenter som skal journalføres, er nærmere regulert i forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiv (arkivforskriften) §§ 2-6 og 2-7, jf. offl. § 2 annet ledd tredje punktum. Utgangspunktet i forskriften § 2-6 første ledd er at man skal journalføre ”alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova §§ 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon”. 

Etter § 2-7 skal journalføringen skje på en måte som ”gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller medhald av lov, eller som kan unntakast frå offentleg innsyn etter §§ 5 eller 6 i offentlegheitslova.” Dette er nærmere presisert i § 2-7 første ledd bokstav a til e, der det blant annet fremgår at ved registrering av et dokument i journalen skal blant annet navn på sender og mottager og ”opplysningar om sak, innhald eller emne” føres inn i journalen, jf. bokstav c og d.

For Tilsynsutvalget reiser dette særlig spørsmål om journalføring av dokumenter i disiplinærsaker. Dokumenter i slike saker vil etter omstendighetene kunne inneholde opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Videre fastsetter dstl. § 238 syvende ledd at Tilsynsutvalgets vedtak er offentlige ”i anonymisert form”.

Arkivforskriften § 2-7 annet ledd fastslår at dersom det ikke er mulig å registrere et dokument uten å røpe opplysninger som er undergitt taushetsplikt, eller som allmennheten ellers ikke kan kreve innsyn i, ”kan det nyttast nøytrale kjenneteikn, utelatingar eller overstrykning på den kopien eller utskrifta av journalen som allmenta kan krevje innsyn i”. Dersom en gjennom journalføringen vil røpe taushetsbelagte opplysninger, vil en dermed ha plikt til å foreta en skjerming av enkelte opplysninger.

Som det framgår nedenfor, vil det at en dommer er klaget inn for tilsynsmyndigheten neppe i seg selv være en taushetsbelagt opplysning. I utgangspunktet skulle det derfor ikke være noe i veien for at det gis innsyn i  journalinnførslene i sin helhet. Ved innsyn i dokumentet vil man imidlertid måtte skjerme eventuelle taushetsbelagte opplysninger.

I vurderingen av hva det skal gis innsyn i, kan man imidlertid ikke bare ta hensyn til den enkelte journalinnførsel eller det enkelte dokument. Det må også tas hensyn til muligheten for å kople forskjellige opplysninger mot hverandre. Det hjelper lite å anonymisere vedtaket dersom man gjennom å kople opplysningene i journalen og eventuelle andre dokumenter man har fått innsyn i, vil kunne komme fram til dommerens navn.

Vi er ikke kjent med hvor grundig de endelige vedtak vil bli utformet, og om disse vil kunne inneholde taushetsbelagte opplysninger dersom de kan koples til dommerens navn. Det at en dommer har fått en reaksjon fra utvalget vil ikke i seg selv være underlagt taushetsplikt, slik at det må være i den nærmere begrunnelse for vedtaket at det eventuelt vil kunne forekomme taushetsbelagte opplysninger. Vi er heller ikke kjent med hvilke muligheter det vil være for å kople det publiserte vedtaket mot tidligere journalinnførsler.

Dersom det ikke foreligger slik koplingsfare, bør journalinnførselen være offentlig i sin helhet. Dersom det endelige vedtaket vil kunne inneholde opplysninger som er underlagt taushetsplikt og det foreligger en koplingsfare, bør man skjerme dommerens navn i den offentlige journalen. Som et utgangspunkt antar vi derimot at det ikke vil være grunn til å skjerme domstolens navn i journalen, men dette må vurderes i lys av hvilke muligheter det gir for kopling til dommerens navn dersom dette kan komme til å avdekke taushetsbelagte opplysninger.

2.      I hvilken utstrekning er disiplinærsaker mot dommere offentlige?

2.1    Innsynsrett i dokumenter, herunder rett til innsyn i klage på dommere for kritikkverdig atferd

Offentlighetsloven gjelder for Tilsynsutvalget med de særregler som er fastsatt i dstl. §§ 238 og 239. Det er ikke fastsatt særregler for dokumentoffentlighet utover § 238 syvende ledd som fastslår at Tilsynsutvalgets ”vedtak i disiplinærsaker er offentlige i anonymisert form”. Adgangen til innsyn i Tilsynsutvalgets dokumenter må for øvrig avgjøres etter de alminnelige reglene om dokumentinnsyn i offentlighetsloven. Vi vil komme tilbake til § 238 syvende ledd og spørsmålet om offentlighet med hensyn til Tilsynsutvalgets endelige vedtak i punkt 2.2. 

Det er i henvendelsen særlig reist spørsmål om en klage på en dommer for kritikkverdig atferd i seg selv er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven (fvl.) § 13 første ledd nr. 1 og dermed unntatt offentlighet etter offl. § 5 a første ledd.

Etter Lovavdelingens syn lar det seg ikke gjøre å fastslå generelt at klager på dommere for kritikkverdige forhold er å anse som ”personlige forhold” etter fvl. § 13 første ledd nr. 1, og dermed unntatt offentlighet etter offl. § 5 a. Avgjørelsen av om klagen inneholder opplysninger av en slik karakter at de omfattes av bestemmelsen, må foretas på bakgrunn av en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Dette synes også å være forutsatt i NOU 1999: 19 s. 340 der det uttales at: ”Når det gjelder spørsmålet om allmennhetens dokumentinnsyn, vil kommisjonen foreslå at offentlighetslovens bestemmelser legges til grunn. Konsekvensen av dette er bl a at … taushetspliktbestemmelsene … etter omstendighetene vil kunne representere vesentlige unntak fra innsynsretten” (vår utheving).

Spørsmålet om anvendelsen av fvl. § 13 første ledd nr. 1 på opplysninger om kritikkverdige forhold hos dommere, har så langt vi kjenner til ikke vært oppe i praksis eller omhandlet i litteraturen. Det finnes imidlertid noen holdepunkter for hvordan bestemmelsen er tolket og anvendt i forhold til offentlige tjenestemenn i forvaltningen. Denne praksisen vil også ha interesse ved vurderingen av bestemmelsens rekkevidde i disiplinærsaker mot dommere.

Kjerneområdet for fvl. § 13 første ledd nr. 1 i saker om offentlig ansatte er opplysninger som myndighetene får kjennskap til om privatpersoner som har et kunde- eller klientforhold til et forvaltningsorgan. Ordlyden ”noens personlige forhold” omfatter etter en naturlig forståelse også opplysninger som angår offentlig ansattes forhold, herunder dommere. Dette er også antatt i teorien, jf. Frihagen, Taushetsplikt etter forvaltningsloven, Oslo 1979, s. 58, som uttaler at ”også opplysninger fra tjenestemannssaker går inn under reglene om taushetsplikt etter § 13, 1. ledd nr. 1”. Det samme må etter vår oppfatning legges til grunn i forhold til disiplinærsaker mot dommere.

Når det gjelder slike opplysninger i saker om offentlig ansatte, gjør særlige reelle hensyn seg gjeldende, og rekkevidden av fvl. § 13 første ledd nr. 1 må fastlegges på bakgrunn av dette. Bestemmelsen må tolkes slik at det tas hensyn til allmennhetens interesse i å få kjennskap til forhold internt i forvaltningen, se for eksempel Lovavdelingens uttalelse 29. oktober 1986 (jnr. 1869/86 E), der det blant annet uttales at: ”Fordi offentlige tjenestemenn er satt til å vareta allmennhetens interesser, må det settes snevrere grenser for taushetsplikten vedrørende vedkommendes arbeidsforhold enn det som ellers gjelder”. Disse synspunktene gjør seg enda sterkere gjeldende i forhold til dommere.

I en uttalelse fra Sivilombudsmannen inntatt i årsmeldingen 1989 side 67, gis det likeledes uttrykk for at grensene for taushetsplikt vil være snevrere når det gjelder opplysninger i tjenestemannssaker enn når det gjelder opplysninger om personlige forhold som knytter seg til en av forvaltningens ”klienter”. Taushetsplikt om offentlig ansattes forhold vil bare rekke så langt opplysningene er egnet til å karakterisere tjenestemannen som person, jf. blant annet uttalelse fra Sivilombudsmannen inntatt i årsmeldingen 1991 side 97. Slike opplysninger har tjenestemannen behov for beskyttelse av, samtidig som allmennhetens interesse i innsyn regelmessig vil være mindre.

Når det gjelder de nærmere grensene for taushetsplikt i saker om oppsigelse, avskjed eller suspensjon av offentlig ansatte, har Lovavdelingen antatt at selve det forhold at en offentlig ansatt har gjort seg skyldig i et straffbart forhold og hvilke reaksjoner dette har medført, ikke omfattes av taushetsplikten (jnr. 5631/86 E, referert i Matheson og Woxholth: Lovavdelingens uttalelser (Oslo 1990) s. 377). Dette standpunktet støttes også av Sivilombudsmannen i uttalelsen inntatt i årsmeldingen 1991 side 97.

Lovavdelingen har videre uttalt i en sak som gjaldt Helsedirektoratets etterforskning av en overlege at (jnr. 1869/86 E): ”Opplysninger som utelukkende knytter seg til den alminnelige virksomhet i Nevrokirurgisk avdeling, kan etter Lovavdelingens syn ikke anses å gjelde overlegens personlige forhold. For at opplysningene skal være av denne art, må det i alle fall kreves at de gjelder spørsmålet om hvordan overlegen personlig leder avdelingen og hvordan han for øvrig utfører sitt arbeid. Men heller ikke alle opplysninger om slike forhold omfattes av taushetsplikten, selv om de i og for seg er kritikkverdige.”

Vurderingen av hva som er å anse som ”personlige forhold” etter forvaltningslovens regler om taushetsplikt, vil måtte bestå i en konkret vurdering av opplysningenes karakter. Graden av personlig karakter og dommerens behov for beskyttelse må veies opp mot det behov allmennheten har for å få innsyn i de interne forholdene i domstolene og derigjennom kunne utøve demokratisk kontroll med dømmende myndigheter. Det vil på denne bakgrunn også kunne ha vesentlig betydning hva klagen gjelder. Gjelder klagen dommerens opptreden i offentlig rettsmøte, vil det neppe være grunnlag for å unnta opplysninger om det som er skjedd fra offentlighet, enten fordi det faller helt utenfor rammen av taushetsplikt etter fvl. § 13 første ledd nr. 1, eller fordi det dekkes av begrensningen i fvl. § 13 a nr. 3.

Vi går ikke nærmere inn på spørsmålet om når unntaksregler i offentlighetsloven selv – for eksempel § 6 nr. 5 – kan anvendes.

2.2    Offentlighet med hensyn til endelig avgjørelse

Etter dstl. § 238 syvende ledd er Tilsynsutvalgets ”vedtak offentlige i anonymisert form”. I NOU 1999: 19 s. 341 uttales det om bestemmelsen at: ” Kommisjonen vil etter dette foreslå at utvalgets avgjørelser skal være offentlige, men at de anonymiseres. Kommisjonen mener for øvrig at de anonymiserte avgjørelser bør publiseres, f.eks. i tilknytning til Tilsynsutvalgets årsmelding. Til sammenlikning kan det nevnes at de avgjørelser som treffes av Disiplinærnemnden for advokater, publiseres i anonymisert form.”

Etter Lovavdelingens syn gir ikke dstl. § 238 syvende ledd noen selvstendig hjemmel for å unnta Tilsynsutvalgets vedtak fra offentlighet. Bestemmelsens formål er å sikre at allmennheten blir gjort kjent med de avgjørelser som treffes. Bestemmelsen vil således få selvstendig betydning dersom dokumentene i saken ellers er unntatt fra offentlighet for eksempel fordi de er underlangt taushetsplikt etter forvaltningsloven. I slike tilfeller har det selvstendig verdi at avgjørelsene publiseres i anonymisert form.

Er dokumentene i sin helhet offentliggjort på et tidligere stadium, er det neppe noen grunner som tilsier at det endelige vedtak anonymiseres. Det må i slike tilfeller kunne offentliggjøres etter begjæring uten at det anonymiseres, jf. i denne sammenheng fvl. § 13 a nr. 3. Dette utelukker imidlertid ikke at Tilsynsutvalget i årsmeldingen, eller i annen form for systematisk publisering, bør innta avgjørelsene i anonymisert form.   

3.      Saksbehandling og klage etter offentlighetsloven § 9

Offl. § 9 tredje ledd bestemmer at avslag på begjæring om innsyn kan påklages ”til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket”.

3.1    Tilsynsutvalget er opprettet som et uavhengig organ med hjemmel i domstolloven. Utvalgets uavhengige stilling kommer blant annet til uttrykk i dstl. § 239, som fastsetter at Tilsynsutvalgets vedtak ikke kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Spørsmålet er om Tilsynsutvalgets uavhengige stilling innebærer at det heller ikke kan klages over vedtak om avslag på begjæring om innsyn.

Direkte fastsetter ordlyden i dstl. § 239 bare at vedtak truffet av Tilsynsutvalget ikke kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Det første spørsmålet som reiser seg, er om også klage etter offentlighetsloven er avskåret. Videre er det spørsmål om et avslag på begjæring om innsyn er å anse som et ”vedtak” i bestemmelsens forstand.

Dersom avslag på begjæring om innsyn anses som et ”vedtak” i henhold til § 239, bør løsningen etter Lovavdelingens oppfatning være den samme i klagesaker etter forvaltningsloven og offentlighetsloven. Hensynet til konsekvens tilsier at adgangen til å påklage avslag på begjæring om innsyn er den samme etter fvl. § 21 og etter offl. § 9 tredje ledd, som regulerer adgangen til å påklage avslag på innsyn for henholdsvis parter og andre. Vi viser i denne sammenheng til at bakgrunnen for innføringen av fvl. § 21 var å få samsvar mellom de to lovene på dette punkt.

Spørsmålet blir etter dette om avslag på begjæring om innsyn etter offl. § 9 tredje ledd er å anse som et vedtak i relasjon til dstl. § 239, og dermed ikke kan påklages. Ordlyden i § 239 er generell og omfatter etter en naturlig forståelse alle typer vedtak. Unntak fra den alminnelige klageadgangen er også en klar forutsetning for å gi Tilsynsutvalget den uavhengige stillingen som utvalget er tiltenkt. Hensynet til Tilsynsutvalgets uavhengighet tilsier imidlertid ikke at det også er behov for å avskjære klageadgangen ved avslag på begjæring om dokumentinnsyn. Dette dreier seg om prosessuelle avgjørelser som ikke har noen direkte sammenheng med de realitetsavgjørelser Tilsynsutvalget treffer.

Bruken av vedtaksbegrepet i bestemmelsene om Tilsynsutvalget i domstolloven trekker i retning av at det kun siktes til utvalgets realitetsavgjørelser. I denne sammenheng kan det også vises til NOU 1999: 19 s. 337 og 340, der fvl. § 21 er trukket frem i oppregningen av hvilke bestemmelser i forvaltningsloven som vil gjelde for Tilsynsutvalgets saksbehandling. 

I juridisk teori antar Frihagen, Offentlighetsloven (bind II, 3. utg.), Bergen 1994 s. 270-271 at ”[d]et vil normalt være klagerett ved avslag på innsyn etter offentlighetsloven § 9 også der beslutningen er truffet av et organ som er mer eller mindre ”uavhengig” og ikke undergitt instruksjonsmyndighet eller overprøving ved klage ellers. Klageinstansen vil i mangel på andre holdepunkter i så fall være det departement som organet administrativt hører under.”  

Lovavdelingen har også tidligere lagt til grunn at det er rett til å påklage avslag på begjæring om innsyn etter offl. § 9 tredje ledd truffet av Barneombudet, som er gitt en uavhengig stilling i medhold av lov om barneombud 6. mars 1981 nr. 5 § 6 annet punktum, jf. brev 25. mai 1992 (sak 784/92 E). Lovavdelingen uttalte blant annet: ”Etter vårt syn vil ikke en ordning med klageadgang etter offentlighetsloven § 9 stå i strid med formålet bak bestemmelsen i barneombudsloven § 6 annet punktum. Bakgrunnen for å gi Barneombudet en uavhengig stilling er at ombudet skal ha en reformerende funksjon, at det skal stå fritt til å uttale seg om departementets og Stortingets avgjørelser, og at det skal kunne utøve sin kontrollfunksjon etter barneombudsloven § 3 bokstav b på en uavhengig måte (jf Ot prp nr 2 (1980-81) s 18). Disse hensynene knytter seg til Barneombudets utøvelse av sine funksjoner etter barneombudsloven. Ingen av disse hensyn tilsier uten videre at Barneombudets avgjørelser vedrørende praktiseringen av offentlighetsloven ikke skal kunne overprøves.”

Lovavdelingen antar på denne bakgrunn at Tilsynsutvalgets avslag på begjæring om innsyn ikke er omfattet av unntaket i dstl. § 239, og at slike vedtak kan påklages i samsvar med reglene i offl. § 9 tredje ledd. 

3.2    Spørsmålet er videre hvilket organ som er klageinstans når det gjelder avslag på innsynsbegjæringer. Lovavdelingen er av en annen oppfatning enn den som fremkommer i Deres brev 8. oktober 2002.

Etter alminnelig oppfatning er utvalg/nemnder og tilliggende sekretariat å anse som samme organ i relasjon til reglene offentlighetsloven. Tilsynsutvalget kan dermed ikke anses som ”overordnet organ” i henhold til bestemmelsen i offl. § 9 tredje ledd. Vi viser her til f.eks. Frihagen, Offentlighetsloven (bind II 3. utg.), Bergen 1994 s. 272, der det uttales: ”Ved avslag på adgang til dokumentinnsyn truffet av tjenestemannsadministrasjonen eller sekretariatet til kollegiale organer, er klageinstansen ikke vedkommende styre eller råd, men det organ som er nærmest overordnet dette. Slike kollegiale organer og deres administrative sekretariat og tjenestemannsstab må således regelmessig sees som deler av ett og samme organ i forhold til klagereglene.”

”Overordnet forvaltningsorgan” etter offl. § 9 tredje ledd vil i mangel av andre holdepunkter være det organ som Tilsynsutvalget administrativt ligger under. Tilsynsutvalget har administrativ tilknytning både til Domstoladministrasjonen og til Justisdepartementet.

Det fremgår av brevet 8. oktober 2002 at det legges opp til at Domstoladministrasjonen som Tilsynsutvalgets sekretariat skal ta standpunkt til innsynsbegjæringene når de kommer inn. Hensynene bak klageretten tilsier på denne bakgrunn at Justisdepartementet anses som rett klageinstans. Dette vil danne best grunnlag for en reell to-instans vurdering av innsynsspørsmålet. En overprøving av slike spørsmål foretatt av departementet vil etter vårt syn ikke være i strid med formålet om Tilsynsutvalgets uavhengighet.