§ 5-3: Delegering av kommunestyrets myndighet etter særlovgivning (eigedomsskattelova § 7)

Brevdato: 24. juni 2022

Henvendelse om delegering av kommunestyrets myndighet etter eigedomsskattelova § 7

Vi viser til henvendelse fra KS 10. januar 2022 der det bes om en uttalelse fra Kommunal- og distriktsdepartementet om kommunestyrets delegeringsadgang etter eigedomsskattelova § 7 om fritak for eiendomsskatt.

Spørsmålet berører både eigedomsskattelova og delegeringsreglene i kommuneloven. Det er Finansdepartementet som har forvaltningsansvaret for eigedomsskattelova. Kommunal- og distriktsdepartementet har derfor forelagt saken for Finansdepartementet.

Om bakgrunnen for henvendelsen fra KS og KS sin vurdering av spørsmålet

Eigedomsskattelova § 7 gir kommunestyret myndighet til å frita grupper av eiendommer for eiendomsskatt etter ulike kriterier. I henvendelsen fra KS er det vist til at det er et stort praktisk behov for å kunne delegere avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker når kommunestyret har åpnet for at det skal gis fritak etter en eller flere av bestemmelsene i eigedomsskattelova § 7. KS viser til at det kan medføre mye arbeid for kommunestyrene å behandle enkeltsaker om fritak, og at kommunestyrene heller ikke er innrettet på en slik type saksbehandling. KS har antatt at myndigheten til å avgjøre enkeltsaker må kunne delegeres, såfremt kommunestyret har truffet et tydelig vedtak om delegering som også presiserer fritakskriteriene. KS opplyser videre om at myndigheten til å avgjøre enkeltsaker i dag delegeres i en viss utstrekning i kommunene.

Departementets vurdering

Kommunestyret er kommunens øverste organ og treffer vedtak på vegne av kommunen, hvis ikke annet følger av lov. For at kommunestyret skal kunne delegere myndighet til andre må det foreligge en lovhjemmel for det, se Prop. 46 L (2017–2018) s. 63 og NOU 2016: 14 Ny kommunelov s. 95.

Kommuneloven § 5-3 tredje ledd omhandler kommunestyrets adgang til å delegere myndighet internt i kommunen. Bestemmelsen lyder:

«Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av denne loven eller annen lov.»

Bestemmelsen ble tatt inn i ny kommunelov, og er i stor grad en videreføring og tydeliggjøring av kommunestyrets delegeringsadgang, jf. Prop. 46 L (2017–2018) s. 66. Regelen gir hjemmel for at kommunestyret kan delegere sin myndighet til underliggende folkevalgte organer, ordfører eller kommunedirektør så fremt kommuneloven eller annen lov ikke er til hinder for det. I kommuneloven er slik delegeringssperre angitt med betegnelsen «kommunestyret selv». Denne begrepsbruken ble tatt inn i kommuneloven fra 1992 og videreført i ny kommunelov.

I kommuneloven finnes det flere bestemmelser som uttrykkelig åpner for delegering. Etter f. eks kommuneloven § 5-6 andre punktum, kan formannskapet og fylkesutvalget få tildelt vedtaksmyndighet «i alle saker hvis ikke noe annet følger av lov». Tilsvarende regel finner vi for utvalg i § 5-7 andre ledd tredje punktum:

«Utvalget kan få tildelt vedtaksmyndighet hvis ikke noe annet følger av lov».

I kommuneloven § 13-1 første ledd sjette ledd fremgår regler for delegering til kommunedirektøren:

«Et folkevalgt organ kan gi kommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet.»

Hvorvidt den enkelte særloven har et delegeringsforbud, må avklares gjennom en tolkning av den aktuelle loven, jf. formuleringen i § 5-3: «(…) innenfor rammen av denne lov eller annen lov» og formuleringen i §§ 5-6 og 5-7: «(…) hvis ikke noe annet følger av lov». I en del lover er betegnelsen «kommunestyret selv» tatt inn for å angi delegeringssperre, men det gjelder ikke alle lover. I eldre lover, særlig de som er fra før kommuneloven 1992, finner vi ikke denne begrepsbruken. Tidligere la lovgivningen ofte myndighet til bestemte kommunale organer, uten at formuleringen «kommunestyret selv» ble tatt inn for å angi et delegeringsforbud. Eigedomsskattelova, som er fra 1975, er et eksempel på en lov som ikke har blitt endret med sikte på å være bedre samkjørt med kommunelovens delegeringssystem.

Hvorvidt kommunestyrets myndighet etter eigedomsskattelova § 7 kan delegeres, beror på en tolkning av bestemmelsen.

Eigedomsskattelova § 7 lyder:

«Kommunestyret kan fritaka desse eigedomane heilt eller delvis for eigedomsskatt:

1. Eigedom åt stiftingar eller institusjonar som tek sikte på å gagna ein kommune, eit fylke eller staten.
2. Bygning som har historisk verde.
3. Bygning som heilt eller i nokon mon vert nytta til husvære. Fritaket kan gjelda i opptil 20 år frå den tida bygningen vart ferdig. Formannskapet eller utval som er nemnt i kommuneloven § 5-7, kan få fullmakt til å avgjera einskildsaker om skattefritak.
4. Bygning og grunn i visse luter av kommunen.
5. Fritidsbustader.»

I bestemmelsen har lovgiver spesifisert at myndigheten ligger til kommunestyret, og ikke til «kommunen». Slik departementet ser det, innebærer ikke nødvendigvis en slik ordlyd i seg selv en delegeringssperre. Departementet viser her blant annet til Bernt/Overå, Kommuneloven 2018 med kommentarer (1. utg. 2019) s. 49, der det fremkommer at det av hensyn til en rasjonell og forsvarlig arbeidsordning må foreligge konkrete holdepunkter for å tolke særloven slik at delegering ikke er tillatt.

Etter departementets vurdering er det imidlertid tilfellet for eigedomsskattelova § 7. I bokstav c har lovgiver eksplisitt lagt myndigheten til å avgjøre enkelte saker om skattefritak til formannskapet. Den naturlige forståelsen av bestemmelsen, når den ses under ett, er at bokstav c utgjør et unntak fra hovedregelen om at det er kommunestyret selv som fatter beslutninger om at eiendommer helt eller delvis skal fritas for eiendomsskatt. Avgjørelsens art gjør det også nærliggende å tolke bestemmelsen slik at myndigheten er lagt eksklusivt til kommunestyret. Hvilke eiendommer som skal kunne unntas fra eiendomsskatt berører kommunens helhetlige skattesystem.

Forarbeidene til bestemmelsens bokstav e (Prop. 121 LS (2015–2016) punkt 12.3) trekker i samme retning:

«Departementet gjer framlegg om at den nye regelen om fritak for fritidsbustader blir teken inn i eigedomsskattelova § 7 saman med dei andre føresegnene om fritak som blir vedtekne av kommunestyret».

Sivilombudet har i en uttalelse fra 2015 (sak 2015/2514) lagt til grunn den samme forståelsen av eigedomsskattelova § 7:

«Kommunestyret har en vid adgang til å unnta både enkelte eiendommer, områder og eiendomstyper fra skatteplikt. Myndigheten tilligger kommunestyret og kan ikke delegeres. Unntak gjelder for avgjørelser av enkeltsaker etter bestemmelsens bokstav c, som legger myndigheten til formannskapet eller et fast utvalg, jf. Harboe, Eiendomsskatt, kommentarutgave 2. utgave (2004) side 71.»

I tillegg til Harboe, som referert av Sivilombudet, legger Stavang (Eigedomsskatt (1994) s. 73) også til grunn at det ikke er adgang for kommunestyret å delegere myndighet etter bestemmelsen.

Eiendomsskatteutvalget, som ble oppnevnt i 1995 for å gjennomgå eigedomsskattelova, har også uttalt seg om kommunestyrets delegeringsadgang etter § 7, og mener det er nærliggende å tolke eigedomsskattelova slik at delegering ikke kan skje:

«Vedtak om det skal innføres eiendomsskatt og etter hvilke nærmere regler det skal skje, skal etter gjeldende rett fattes av kommunestyret (eiendomskatteloven §§ 2, 3, 7, 10, 11 og 12). Det må antas at kommunestyrets myndighet etter disse bestemmelser ikke kan delegeres til administrasjonen, for etter kommuneloven § 23 nr 4 kan bare saker som ikke er av prinsipiell betydning delegeres til administrasjonssjefen. Derimot er det kommunelovens utgangspunkt at kommunestyrets kompetanse fritt kan delegeres til formannskapet eller fast utvalg, hvor ikke annet følger av lov, se kommuneloven § 8 nr 3 og § 10 nr 2. Det kan synes noe tvilsomt om kommunestyrets kompetanse etter eiendomsskatteloven kan delegeres på denne måten. Riktignok er det ikke uttrykkelig sagt i loven at slik delegasjon ikke kan finne sted. Men ut fra avgjørelsenes art kan det være nærliggende å tolke eiendomsskatteloven slik at delegasjon ikke kan skje; unntaksregelen i eiendomsskatteloven § 7 bokstav c tredje punktum gir støtte for denne oppfatning.»

Departementets vurdering er etter dette at kommunestyrets myndighet etter eigedomsskattelova § 7 ikke kan delegeres, med unntak av tilfellene omtalt i bestemmelsens bokstav c.

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Ida Bakke Husom
seniorrådgiver