§ 5 - Spørsmål om fylkeskommunen er ett organ

Saksnummer: 1998/10206 E TME/ESI

Dato: 12.01.1999

 

Offentlighetsloven - spørsmål om fylkeskommunen er ett organ i forhold til loven § 5

1       Det vises til brev 9 september 1998 fra Akershus fylkeskommune, der Lovavdelingen blir bedt om å oversende eventuelle uttalelser/retningslinjer av betydning for spørsmålet om fylkeskommunen må regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven § 5. Vi beklager at det har drøyet med svaret.

2       Den tradisjonelle oppfatningen er at primærkommuner og fylkeskommuner i utgangspunktet må regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven, se f eks
St meld nr 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen (offentlighetsmeldingen) s 61-63. Konsekvensen av dette er at korrespondanse innen kommunen/fylkeskommunen som hovedregel kan unntas fra offentlighet etter regelen om organinterne dokumenter i offentlighetsloven § 5 første ledd, forutsatt at dokumentene er utarbeidet som ledd i den interne saksforberedelsen. Dette er imidlertid bare et utgangspunkt og en hovedregel:

- Særlovorganer, dvs organer som er opprettet i medhold av en særlov og ikke på grunnlag av kommuneloven, regnes som selvstendige organer i forhold til offentlighetsloven. Dette gjelder f eks det faste planutvalget for plansaker i fylkeskommunen (jf plan- og bygningsloven § 12-2) og fylkeskommunens yrkesopplæringsnemnd (jf fagopplæringsloven § 7).

- Klageorganer kan ikke regnes som samme organ som underinstansen ved behandlingen av klagesaker. Det følger av forvaltningsloven § 28 annet ledd at fylkestinget, eller eventuelt en særskilt klagenemnd fylkestinget måtte ha opprettet, er klageinstans for vedtak truffet andre steder i fylkeskommunen, med mindre annet følger av særlovgivningen. I forhold til offentlighetsloven regnes følgelig fylkestinget eller klagenemnda som et annet organ enn førsteinstansen ved behandlingen av klagesaker. Dokumenter som utarbeides av førsteinstansen i forbindelse med klagesaken vil antakelig måtte anses som en innstilling som det etter § 5 tredje ledd ikke er adgang til å unnta offentlighet. Det er imidlertid antatt at man kan unnta innsyn i førsteinstansens interne dokumenter selv om de oversendes klageinstansen, jf Frihagen: Offentlighetsloven I (3 utg 1994) s 364 med videre henvisninger.

Utover dette er det mer usikkert om det kan gjøres unntak fra utgangspunktet om at kommunen/fylkeskommunen regnes som ett organ. Spørsmålet kan uansett ikke besvares på helt generell basis, ettersom måten de ulike etatene er organisert på i de forskjellige fylkeskommunene, kan variere. En del teori og praksis omkring organbegrepet i offentlighetsloven/forvaltningsloven oversendes til orientering.

3       I offentlighetsmeldingen s 65 første spalte uttaler regjeringen at den vil vurdere ulike alternativer for å myke opp utgangspunktet om at kommunen/fylkeskommunen skal regnes som ett organ, for derved å skape større åpenhet i kommmunesektoren. En selvstendig målsetting er dessuten å utforme en regel som er mer presis og enklere å anvende i praksis enn den nåværende.

4       En innstilling fra administrasjonen til et folkevalgt organ i fylkeskommunen kan ikke unntas fra offentlighet i medhold av § 5, dersom det folkevalgte organet skal treffe avgjørelse i saken, jf § 5 tredje ledd. Det samme gjelder innstillinger fra et folkevalgt organ når fylkestinget eller fylkesutvalget skal treffe avgjørelse i saken. Innstillinger til fylkesutvalget er riktignok ikke uttrykkelig nevnt i lovteksten, men dette skyldes antakelig en inkurie, se nærmere offentlighetsmeldingen s 63 annen spalte. Som «innstillinger» regnes mer formelle og avsluttende redegjørelser og forslag, mens uttrykket «folkevalgte organer» omfatter både særlovorganer og ulike organer opprettet etter kommuneloven, som f eks fylkesutvalget, faste utvalg og komiteer etter kommuneloven § 10, styrer for fylkeskommunale bedrifter eller interkommunalt samarbeid etter kommuneloven §§ 11 og 27.

5       I offentlighetsmeldingen s 64-65 uttaler regjeringen at § 5 tredje ledd bør endres slik at alle innstillinger fra administrasjonen eller folkevalgte organer blir offentlige, med mindre de kan unntas fra offentlighet etter andre bestemmelser i loven. Dette gjelder selv om mottakerorganet ikke skal treffe avgjørelse i saken, men skal innstille videre. Stortinget har sluttet seg til regjeringens syn, jf Innst S nr 21 (1998-99) s 11. Før en eventuell lovendring er trådt i kraft, er det god grunn til å praktisere meroffentlighet for innstillinger som ikke omfattes av § 5 tredje ledd, jf nedenfor.

6       Offentlighetsloven § 5 første ledd gir bare grunnlag for å nekte innsyn i dokumenter som fylkeskommunen har utarbeidet for sin interne saksforberedelse. Dokumenter som markerer den endelige avslutningen av en sak, kan derfor ikke unntas fra offentlighet etter § 5, selv om dokumentene rent faktisk ikke sendes ut av organet, se f eks Frihagen: Offentlighetsloven I (3 utg 1994) s 366 med videre henvisninger. Og dokumenter som er utarbeidet med sikte på å bli sendt til utenforstående, blir offentlige idet de sendes til utenforstående, selv om dokumentene skal brukes i den videre interne saksforberedelsen, jf offentlighetsloven § 3 første ledd sammenholdt med annet ledd, se også Lovavdelingens uttalelser 16 mai 1985 (sak 1587/86 E) og 5 desember 1985 (sak 4241/85 E), som er vedlagt i kopi.

7       For øvrig minner vi om at dersom et dokument kan unntas fra offentlighet etter § 5, har forvaltningen en plikt til å vurdere om det likevel bør gis helt eller delvis innsyn i dokumentet, jf offentlighetsloven § 2 tredje ledd om meroffentlighet. I offentlighetsmeldingen s 92 første spalte uttaler regjeringen at bestemmelsen må forstås som en oppfordring til å gi innsyn i tilfellene der det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å nekte innsyn i hele eller deler av dokumentet.

Vedlagt følger Rundskriv G-69/98 om innskjerping av praktiseringen av offentlighetsloven.