§ 5 - Forholdet mellom forurensningsloven og de sjørettslige reglene om ansvarsbegrensning

Brevdato: 21.12.2000

FORHOLDET MELLOM FORURENSNINGSLOVEN OG DE SJØRETTSLIGE REGLENE OM ANSVARSBEGRENSNING

Det vises til brev fra Miljøverndepartementet 20. desember 2000 hvor man ber Justisdepartementet utrede forholdet mellom forurensingsloven og sjøloven. Drøftelsen av dette spørsmålet følger nedenfor under punkt 2.

Vi antar at en generell redegjørelse for systemet med den sjørettslige ansvarsbegrensningen i relasjon til oljesøl er av generell interesse i saken. I punkt 1 vil vi derfor først gi en kort oversikt over systemet med begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, spesielt med henblikk på oljesølskader. Vi vil også gi en kort oversikt over den rettsutviklingen som er i gang på området.

1. Oversikt over sjølovens regler om erstatningsansvar for skade forårsaket av utslipp av olje fra skip.

1.1 Oljesøl fra oljetankere

For oljesøl fra skip som er konstruert eller tilpasset for transport av olje som last i bulk (oljetankere), jf. sjøloven § 191 tredje ledd, er reglene om ansvar for oljesølskade regulert av sjøloven §§ 191 – 207. Reglene her er basert på Den internasjonale konvensjon 27. november 1992 om erstatningsansvar for oljesølskade og Den internasjonale konvensjon 27. november 1992 om opprettelse av et internasjonalt fond for erstatning av oljesølskade. I korte trekk er reguleringen av oljesøl fra slike skip basert på:

• Et objektivt ansvar for skipets registrerte eier (sjøloven § 191 første ledd).
• Forsikringsplikt for dette ansvaret, hvor erstatningskravet kan reises direkte mot forsikringsgiveren (sjøloven § 197 og § 200)
• Beløpsbegrensning av eierens samlede ansvar for en enkelt hendelse, som øker proporsjonalt med skipets størrelse, jf. sjøloven § 194. Maksimalansvaret for de største skipene er på 59,7 millioner SDR som tilsvarer ca. 650 mill.kr.
• Et internasjonalt erstatningsfond som dekker tap som overstiger eierens ansvar, jf. sjøloven § 201 og fondskonvensjonen artikkel 4 (opp til et samlet beløp på 135 millioner SDR).

Forutsetningen for at det gjelder en rett til ansvarsbegrensning er at den ansvarlige ikke selv har forvoldt skaden ved forsett eller grov uaktsomhet, jf. sjøloven § 194 tredje ledd.

1.2 Oljesøl fra skip som ikke er konstruert eller tilpasset for transport av olje som last i bulk

1.2.1 Dagens regler

Oljesøl fra andre skip enn oljetankere består i utslipp av drivstoff fra drivstofftankene (”bunkers”). I korte trekk er reguleringen av dette ansvaret i dag basert på:

• Et objektivt ansvar for skipets eier, jf. sjøloven § 208 første ledd jf. § 191 første ledd.
• Beløpsbegrensning av eierens samlede ansvar for en enkelt hendelse, som øker proporsjonalt med skipets størrelse, jf. sjøloven § 208 som viser til de generelle ansvarsbegrensningsreglene i sjøloven kapittel 9.

For slike oljesøl har man ikke et internasjonalt erstatningsfond, og det gjelder foreløpig ikke internasjonale regler om forsikringsplikt og ansvar. Se imidlertid punkt 1.2.3 nedenfor om regelutviklingen innenfor IMO, hvor man er i ferd med å vedta nye regler om erstatning og forsikring i forbindelse med bunkersoljesøl.

Forutsetningen for at det gjelder en rett til ansvarsbegrensning er at den ansvarlige ikke selv har forvoldt skaden ved forsett eller grov uaktsomhet, jf. sjøloven § 174.

1.2.2 Særlig om den senere tids rettsutvikling når det gjelder ansvarsbegrensningsreglene

Ansvarsbegrensningsreglene i sjøloven kapittel 9 er basert på reglene i London-konvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav (i det følgende referert til som ”1976-konvensjonen”). 1976-konvensjonen ble endret ved en protokoll vedtatt i IMO i 1996, som øker ansvarsbeløpene vesentlig, med rundt det dobbelte eller mer ( i det følgende referert til som ”1996-protokollen”). 1996-protokollen er ikke trådt i kraft internasjonalt ennå.

Selv om 1996-protokollens regler ikke er trådt i kraft internasjonalt, har man likevel gjennomført de nye reglene i norsk rett, så langt dette lar seg gjøre inntil 1976-konvensjonens regler opphører å gjelde for Norge. Reglene i 1996-protokollen er gjennomført som en del av norsk rett med virkning fra 1.7.2000. De nye reglene ble da bare gjennomført i forhold til ansvarlige fra stater som ikke er tilsluttet 1976-konvensjonen. Norske ansvarlige falt da utenfor de nye reglene. Sjøloven kapittel 9 inneholder nå tre avsnitt. I avsnitt II gis de nye reglene basert på 1996-protokollen, i avsnitt III gis de gamle reglene basert på 1976-konvensjonen, og i avsnitt I gis overgangsreglene for anvendelsen av de to avsnittene. Det vises til Ot.prp. nr. 90 (1998-99) for en nærmere redegjørelse av overgangsregler mv. i den forbindelse.

I et lovforslag som nylig ble vedtatt i Stortinget ble sjøloven § 170 vedtatt endret slik at anvendelsesområdet for de nye reglene med høyere ansvarsgrenser (altså avsnitt II i sjøloven kapittel 9) utvides til å omfatte også norske ansvarlige. Det vises til Ot.prp. nr. 12 (2000-2001). Denne lovendringen trer i kraft 20.2.2001.

Ulykken med Green Ålesund vil falle inn under reglene i 1976-konvensjonen uten 1996-protokollen. Det vil si at denne hendelsen reguleres av avsnitt III i sjøloven kapittel 9, jf. sjøloven § 170 annet ledd (forutsatt at rederiet er hjemmehørende i Norge, og at rederiet begjærer ansvarsbegrensning etter reglene i avsnitt III.)

Norge ligger her langt foran internasjonalt. Det er ikke vanlig å gjennomføre internasjonale ansvarsregler på denne måten før de er trådt i kraft internasjonalt, og det er heller ikke vanlig ha særregler for egne redere, slik som følger av den lovendringen som trer i kraft 20.2.2001. Man har i Norge likevel valgt å gjøre dette, fordi de gamle beløpene i 1976-konvensjonen anses å ligge for lavt.

Regler om ansvarsbegrensning er et sentralt trekk i sjøretten, og er tradisjonelt begrunnet i forhold som har med forsikringsdekningen å gjøre. Det er imidlertid ikke hensikten med reglene at rederen skal ”slippe unna” sitt ansvar. Formålet når man etablerer slike ansvarsgrenser, er at grensene skal være tilstrekkelig høye for de fleste hendelser, slik at det bare er de helt eksepsjonelle og usedvanlige hendelsene som overstiger grensene. Når ansvarsgrensene ligger så lavt at ansvaret for hendelser som er innenfor det ”normale” faktisk reduseres, har man derfor et begrensningssystem som ikke fungerer etter hensikten. Det er dette som er årsaken til at man i 1996-protokollen har økt beløpene betydelig, og det er også dette som er grunnen til at man i Norge har valgt å gjennomføre økningen i forkant av den internasjonale ikrafttredelsen.

1.2.3 Forslaget til en ny konvensjon om bunkersoljesøl

Man har i IMO (FNs sjøfartsorganisasjon) forberedt et forslag til en ny konvensjon om ansvar og forsikring for bunkersoljesøl. Dette forslaget vil bli forhandlet i en diplomatkonferanse i IMO i mars 2001, og vil antagelig bli vedtatt der. Norge har vært en meget aktiv pådriver i dette arbeidet. Hovedelementene i konvensjonsforslaget er objektivt ansvar for dem som er ansvarlige for skipets drift, og forsikringsplikt for ansvaret med direkte erstatningskrav mot forsikringsgiveren. Objektivt ansvar følger allerede av norsk rett, jf. sjøloven § 208 jf. § 191 første ledd. Fra et norsk synspunkt er det derfor først og fremst reglene om forsikringsplikt og direkte ansvar for forsikringsgiveren som er viktigst i den nye konvensjonen.

Ansvarsbegrensningsreglene er ikke omhandlet i den nye konvensjonen. Dette vil fortsatt, som i dag, følge de generelle reglene om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav som i Norge er gjennomført i sjøloven kapittel 9.

2. Forholdet mellom forurensningsloven og ansvarsbegrensningsreglene i sjøloven

2.1 Utgangspunktet

Utgangspunktet for spørsmålet om forholdet mellom sjølovens regler om ansvarsbegrensning og forurensningslovens regler, er forurensningsloven § 5 annet ledd, som lyder: ”For forurensning fra det enkelte transportmiddel gjelder det som er fastsatt i eller i medhold av produktkontrolloven, vegtrafikkloven, sjødyktighetsloven, havneloven, luftfartsloven og jernbaneloven i stedet for bestemmelsene i denne loven”. Når sjøloven ikke er tatt med i denne oppregningen, skyldes det bl.a. at sjøloven ikke har forvaltningsrettslige regler av den karakter som kjennetegner forurensningsloven.

Virkeområdet for forurensningslovens regler om erstatning for foruresningsskader (lovens kap. 8) fremgår av forurl. §§ 53-54. I § 53 første ledd sies det videre at: ”Kapitlet her gjelder plikten til å betale erstatning for forurensningsskade, for så vidt ansvarsspørsmålet ikke er særskilt regulert i annen lovgivning eller i kontrakt”. Reglene i forurl. kap. 8 står derfor tilbake for sjølovens regler, jf. Ot.prp. nr. 33 (1988-89) s. 100.

Når det gjelder akutt forurensning samt opprensking og tiltak mot forurensning, følger det av forurl. § 5 tredje ledd at reglene som utgangspunkt også vil gjelde for forurensning fra skip: "Uansett bestemmelsen i annet ledd gjelder lovens § 7 annet og fjerde ledd, kap. 6 og §§ 74-77 tilsvarende dersom ikke forurensningen må anses for tillatt i medhold av annen lovgivning." Sjøloven inneholder ikke regler som gjør forurensning tillatt.

Når det særskilt gjelder dekning av utgifter til opprenskning og tiltak mot inntrådt forurensning, er det imidlertid forutsatt i forarbeidene til forurensningsloven at begrensningsregler i annen lovgivning får anvendelse. I Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 92 sp. 2 heter det således:

”For så vidt gjelder plikten til å betale for tiltak mot forurensninger, legger departementet til grunn at spesiallovgivningens regler om ansvarsbegrensning, for eksempel etter sjøloven kapittel 12 eller etter bilansvarsloven, går foran § 66”. I tilknytning til spørsmålet om å frafalle krav etter forurl. § 66 (nå § 76) heter det videre i Ot.prp. nr. 11 side 169 sp. 2: ”Etter de reglene som gjelder for oljesølsansvar for skip, er det objektive ansvar begrenset. Begrensningsreglene går foran plikten til å betale for tiltak etter § 66”.

Selv om forurensningsloven er generell i sin ordlyd, synes det etter dette som man må legge til grunn at sjølovens regler om ansvaret ved motstrid går foran forurensningslovens regler om erstatning og refusjon.

Refusjonskravet etter forurensningsloven § 76 er derfor gjenstand for ansvarsbegrensning etter sjøloven. Dette betyr at dersom den ansvarlige ikke etterkommer pålegg etter forurensningsloven § 46 jf. § 7, og forurensningsmyndigheten kommer inn med tiltak, kan forurensningsmyndigheten bare kreve refusjon etter forurensningslovens regler innenfor reglene om ansvarsbegrensning etter sjøloven.

2.2 Forholdet mellom handleplikten etter forurensningsloven og de sjørettslige ansvarsbegrensningsreglene

Det må altså legges til grunn (jf. punkt 2.1 over) at den ansvarlige for et oljesøl ikke kan pålegges erstatningskrav eller refusjonskrav slik at man kommer over det sjørettslige begrensningsbeløpet som gjelder. At den ansvarlige kan pålegges en handleplikt etter forurensningsloven så langt dette kan skje innenfor det samlede begrensningsbeløp, er også klart.

Spørsmålet er imidlertid hvor langt den ansvarlige kan pålegges en handleplikt etter forurensningsloven § 46 jf. § 7, dersom dette medfører at man kommer over det sjørettslige begrensningsbeløpet som gjelder i den konkrete saken. Spørsmålet er derfor bare omdet foreligger relevant motstrid mellom handleplikten i forurensningsloven og begrensningsreglene i sjøloven, og i så fall hvilken lov som skal ha forrang.

Spørsmålet er da om ansvarsbegrensningsreglene i sjøloven også omfatter kostnader forbundet med en handleplikt. Utgangspunktet for tolkningen her er sjøloven§ 183 jf. § 172 nr. 6, som sier at retten til ansvarsbegrensning gjelder ”krav i anledning av tiltak truffet for å avverge eller begrense tap som ansvaret ville vært begrenset for”. Ordlyden ”krav i anledning av tiltak truffet for å avverge eller begrense tap…” viser at det først og fremst er erstatningskrav og lignende som er gjenstand for begrensning, ikke handleplikter. Det engelske begrepet, jf. 1976-konvensjonens artikkel 2 bokstav f) er ”claims.. in respect of measures …”. Det konvensjonen regulerer er derfor i utgangspunktet erstatningsrettslige spørsmål, og ikke spørsmål om andre typer forpliktelser som påhviler redere. På den annen side er konvensjonens grunnleggende formål å begrense den ansvarliges kostnader forbundet med de skader som forårsakes. Det å kunne pålegge en handleplikt som medfører kostnader som går ut over begrensningsbeløpet, kan uthule den beskyttelsen og forutberegneligheten som begrensningsreglene er ment å gi rederne. Det kan derfor hevdes at det er best i samsvar med konvensjonens formål at også handleplikter som medfører kostnader er omfattet av begrensningsreglene, og at begrepet ”claims”-  derfor kan tolkes utvidende til også å omfatte handleplikter. Mot dette kan det anføres at det sjørettslige konvensjonsverket må forstås i lys av internasjonalt miljøregelverk og det internasjonale arbeid mot havforurensning.

Forarbeidene til forurensningsloven synes å legge til grunn at handleplikten etter forurensningsloven ikke begrenses av de sjørettslige begrensningsreglene, mens det motsatte er tilfellet for refusjonsplikten. Det vises til Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 92, der det heter:

”Således vil lovens regler om plikt til å treffe tiltak ved ulovlige forurensninger (§ 7), reglene om akutt forurensning (kap. 6) og reglene om tiltak mot forurensninger gjelde generelt. Forsåvidt gjelder plikten til å betale for tiltak mot forurensninger, legger departement til grunn at spesiallovgivningens regler om ansvarsbegrensning, for eksempel etter sjøloven kap. 12… går foran § 66, …”.

På denne bakgrunn legger Lovavdelingen til grunn at reglene i 1976-konvensjonen ikke kommer til anvendelse i forhold til handleplikten etter forurensningsloven. Pålegg etter forurensningsloven § 46 jf. § 7 kan derfor etter vårt syn i utgangspunktet pålegges uten hinder av sjølovens regler om begrensning av ansvaret. For ordens skyld føyer vi til at vi på grunn av den tid som har stått til rådighet, ikke har hatt anledning til å foreta mer inngående undersøkelser av spørsmålet.

Fra en økonomisk synsvinkel er det kanskje mest av teoretisk interesse at handleplikten som sådan ikke berøres av de sjørettslige ansvarsbegrensningsreglene, fordi den ansvarlige uansett ikke kan pålegges økonomisk ansvar for manglende utførelse av tiltakene, så langt dette vil overstige begrensningsbeløpet.

Etter sjøloven § 173 nr. 1 er imidlertid retten til bergelønn ikke undergitt ansvarsbegrensning. Dette kan være av betydning for forurensingsmyndigheten. Dersom denne kan opptre som ”berger”, kan man antagelig kreve bergelønn etter sjølovens regler, i stedet for refusjon etter forurensingslovens regler. Hvorvidt det er tale om berging eller ikke, avhenger imidlertid av situasjonen og av formålet med operasjonen. Den vil føre for langt her å utrede dette nærmere her, men vi vil likevel nevne noen hovedpunkter:

Berging er særskilt regulert i sjøloven kapittel 16. Definisjonen av ”berging” finnes i sjøloven § 441. Med ”berging” menes etter sjøloven § 441 bokstav a) ”enhver handling som har til formål å yte hjelp til et skip eller annen gjenstand som er forulykket eller i fare …”. Bunkersolje er å anse som ”gjenstand”, jf. Falkanger og Bull: ”Innføring i sjørett” (4. utgave) side 403, og kan således være gjenstand for berging. For at det skal være tale om ”berging” må det være et tiltak rettet mot en fare for fysisk skade på skipet eller gjenstanden. Dersom man tapper ut bunkers bl.a. for å berge skipet., vil det antagelig være tale om berging. Det samme gjelder dersom man berger bunkersolje med tanke på å bevare denne oljen som verdi. Dersom man på den annen side tapper bunkersolje fra skipet utelukkende for å forhindre miljøskade, er det mer tvilsomt om det er tale om berging. Det er antatt at operasjoner som utelukkende har til formål å forhindre skade utenfor skipet, såkalt ”ansvarsberging”, ikke er omfattet av bergingsreglene, jf. Falkanger og Bull ”Innføring i sjørett” (4. utgave) side 404. (Innsats for å forhindre miljøskade i forbindelse med berging av skip, last eller andre ”gjenstander” gir imidlertid opphav til særskilt vederlag etter reglene i § 449).

Et særlig spørsmål, som vi ikke drøfter nærmere her, er hvorvidt rederens utgifter til bergelønn eventuelt kan meldes inn i begrensningsbeløpet etter § 172 nr. 6 jf. § 176. I så fall vil konsekvensen være at eieren selv får dette dekket inn gjennom begrensningsbeløpet, hvilket betyr at det blir mindre å fordele til de andre kravshaverne. Det kan ikke utelukkes at slik bergelønn vil kunne inngå i begrensningsbeløpet dersom eieren krever det, men vi har ikke hatt tid til å undersøke dette nærmere.

Et særlig spørsmål er hvorvidt det vil være konvensjonsstridig å pålegge den ansvarlige straff for å unnlate å etterkomme en handleplikt som økonomisk går ut over grensene for ansvaret. Dersom konvensjonen ikke innebærer en begrensning av en slik handleplikt, jf. det som sies over om dette, kan vi ikke se at konvensjonen skal kunne være til hinder for slik straff.