§ 5 - Ansettelse av biblioteksjef i Sirdal kommune og forholdet til bibliotekloven § 5

Saksnr. 200015340 EO ØR/OCH
Dato: 29.01.2001

 

Ansettelse av biblioteksjef i Sirdal kommune og forholdet til bibliotekloven § 5

Vi viser til brev fra Kulturdepartementet 25. oktober 2000 vedrørende tolkning av lov 25. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek - heretter bibliotekloven -  § 5. Vi beklager at det har tatt tid å besvare henvendelsen.

Kulturdepartementet ber om Lovavdelingens vurdering av spørsmålet om vedtaket om ansettelse av biblioteksjef i Sirdal kommune er ugyldig, og om departementet i så fall kan kreve av vedkommende forlater stillingen. Vi vurderer spørsmålene slik:

1. Tolkning av bibliotekloven § 5

Det følger av bibliotekloven § 5 første ledd at alle landets kommuner ”skal ha fagutdannet biblioteksjef”. I dette synes å ligge to separate krav: 1) et krav om at kommunene skal ha en biblioteksjef, og 2) et krav om at vedkommende biblioteksjef skal være fagutdannet.

Av § 5 annet ledd, jf. § 13 første ledd, følger at Statens bibilotektilsyn kan gjøre unntak fra ”bestemmelsen” i første ledd. Slik dispensasjon kan den enkelte kommune på nærmere vilkår få ved å søke tilsynet, jf. forskrift 5. januar 1987 nr. 3 om personale i kommunale folkebibliotek §§ 3 og 4. Forskriften synes å avgrense dispensasjonsadgangen til kravet om utdanning. Heller ikke i praksis skal noen kommuner – etter det vi har fått opplyst fra Statens bibliotektilsyn – ha søkt om unntak fra kravet om å ha biblioteksjef.

Spørsmålet som reiser seg i Sirdal-saken er om bibliotekloven § 5 – i tillegg til å pålegge kommunene visse plikter – også innebærer en materiell kompetansebegrensning for kommunene ved ansettelse av biblioteksjef. Innebærer § 5 at en kommune ikke vil være materielt i stand til å treffe et gyldig vedtak om at en person som ikke har fagutdanning eller er omfattet av en dispensasjon fra tilsynet, er ansatt som biblioteksjef?

Ordlyden i bestemmelsen trekker i retning av at kommunene bare pålegges visse plikter. Dersom det hadde vært meningen at bestemmelsen i tillegg skulle begrense kommunenes kompetanse med hensyn til hvem de kunne ansette i en slik stilling, ville det vært naturlig å velge en annen ordlyd der kompetansebegrensningen kommer klarere fram.

I den tidligere lov 18. juni 1971 nr. 80 om folke- og skolebibliotek, som ble avløst av någjeldende biblioteklov i 1985, ble kravet til bibliotekets personale regulert i § 4. For at kommunene skulle ha rett på statstilskudd etter loven § 5 måtte bibliotekarens faglige kvalifikasjoner være i samsvar med de krav departementet fastsatte, jf. § 4 første ledd bokstav b. I tillegg fulgte det direkte av loven at det i kommuner med mer enn 8000 innbyggere skulle være minst en fagutdannet bibliotekar, jf. § 4 første ledd bokstav d.

Etter den tidligere ordningen, der tildeling av statstilskudd var gjort avhengig av at visse personalkrav var oppfylt, var det følgelig ikke noe behov for å begrense kommunenes materielle rett til å ansette hvem de ville. En feil ansettelsespolitikk fra kommunenes side ville medføre bortfall av de øremerkede statstilskudd til bibliotekdrift, og staten hadde derfor i realiteten betydelig sikkerhet for at kvalitetskravene ble etterlevd.

Opptakten til någjeldende biblioteklov kom med NOU 1982: 15 Nytt inntektssystem for kommunene, fra Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen. I NOUen gjennomgikk man bl.a. de ulike driftstilskudd til bibliotekdrift, og det ble uttalt (s. 91 sp. 2):

”Avvikles tilskottsordningene, kan det ikke lenger stilles slike vilkår som kommunene i dag må oppfylle for å få tilskott. Det kan derfor bli nødvendig å ta minstekrav om personale og lokaler m.v. inn i loven eller i forskrifter til loven.”

I Ot. prp. nr. 14 (1985-86) Lov om folkebibliotek s. 17 uttales at det er ”et viktig prinsipp at det ikke skal knyttes krav til utbetalingen av sektortilskudd. Krav som skal sikre at nasjonale mål blir ivaretatt, må derfor uttrykkes gjennom lov og regelverk.”

Det følger klart av både utsagnet i NOU 1982: 15 og i odelstingsproposisjonen at man ville gå vekk fra en situasjon der kvalitetskrav til personalet bare hadde vært et vilkår for statsstøtte til en situasjon der kvalitetskravet skulle være en alminnelig rettsplikt for kommunene.

Det er imidlertid ikke av forarbeidene mulig å se at man var klar over at opphevelse av forbindelsen mellom kvalitetskravet og statsstøtte, samtidig innebar at staten mistet et effektivt sanksjonsmiddel overfor de kommuner som ikke ansatte bibliotekpersonale med nødvendige kvalifikasjoner. Så langt vi kan se, er spørsmålet om sanksjonsmidler ikke drøftet i Ot. prp. nr. 14 (1985-86).

Staten har etter gjeldende biblioteklov ingen klare sanksjonsmuligheter overfor kommuner som ikke oppfyller sine lovpålagte plikter. At staten trolig kan stille vilkår om slik etterlevelse for utbetaling av særtilskudd etter § 14 – som i dag kun gjelder forskning og utvikling og samisk mobil bibliotektjeneste – er en annen sak.

Det framstår videre som temmelig klart at bestemmelsene i den forrige bibliotekloven ikke innebar noen begrensninger i kommunenes kompetanse med hensyn til hvem de ville ansette som biblioteksjef. Dersom § 5 i den nye loven skulle innebære en slik begrensning, hadde det derfor vært naturlig at dette ble klargjort i forarbeidene, særlig siden eventuell ugyldighet vil ha betydning for den som kommunen har ansett.

Vi kan ikke se at det spørsmål som her behandles er drøftet i den juridiske teori eller kommentarlitteratur.

Spørsmålet er så om det finnes reelle hensyn som – tross manglende holdepunkter i ordlyd og forarbeider – taler for å tolke § 5 dithen at bestemmelsen også inneholder en begrensning i kommunens kompetanse ved ansettelse av biblioteksjef. Et synspunkt kan være at fordi sammenhengen mellom tilskudd og kvalitetskrav er opphørt, vil det være naturlig å se det slik at kompetansebegrensning kommer inn som et alternativt virkemiddel for å få kommunene til å etterleve sine plikter.

Ved overtredelse av kompetansebegrensningen kunne ugyldighet tenkes håndhevet av staten, konkurrerende søker eller en forening av fagutdannete bibliotekarer. Men dette ser bare ut til å sikre ny ansettelse dersom en fagutdannet søker er forbigått i første omgang. Er det ingen fagutdannet søker, vil ugyldigheten føre til at kommunen står uten biblioteksjef så lenge den ikke foretar ny utlysning.

Mot å innfortolke en kompetanseberegning i § 5 taler også  hensynet til den som er ansatt, særlig med tanke på situasjoner der den ansatte ikke har vært klar over at han eller hun ikke fylte de lovfestede vilkår for stillingen. Hensynet til det alminnelige publikum, som kan tilsi at kvalifikasjonskrav for autorisasjon til å utøve et yrke blir håndhevet effektivt, sml. Rt. 1965 s. 181, gjør seg neppe så sterkt gjeldende her. 

Etter dette er Lovavdelingen kommet til at reelle hensyn ikke taler tilstrekkelig entydig for å fravike den forståelsen som følger mest naturlig av lovens ordlyd og forarbeider.  Lovavdelingen mener derfor til at de beste grunner taler for å tolke bibliotekloven § 5 slik at kommunen ikke er forhindret fra å gyldig ansette som biblioteksjef en person som ikke oppfyller de krav til kvalifikasjoner som måtte følge av første og annet ledd.

2. Statens handlingsalternativ

Med vår konklusjon på spørsmålet om § 5 får innflytelse på ansettelsens gyldighet, er det ikke nødvendig å gå inn på spørsmål 3 i brevet fra Kulturdepartementet.

Vi har likevel noen merknader knyttet til hva Kulturdepartementet og Statens bibliotektilsyn kan foreta seg videre i saken.

Basert på vår konklusjon foran, synes den rettslige situasjonen nå å være følgende:

a) Sirdal kommunes ansettelse av biblioteksjef kan ikke kjennes ugyldig i medhold av bibliotekloven § 5

b) Sirdal kommune oppfyller ikke sin plikt etter bibliotekloven § 5 om enten å ha fagutdannet biblioteksjef eller å ha dispensasjon fra fagkravet fra Statens bibliotektilsyn.

I denne situasjonen kan staten påpeke overfor Sirdal kommune at kommunen ikke oppfyller sin plikt etter § 5. Slik vi forstår saken, er dette allerede gjort, men uten positivt resultat. Vi kan da vanskelig se at staten har flere forvaltningsrettslige virkemidler til rådighet.

Riktig nok uttales det i Ot. prp. nr. 14 (1985-86) s. 29 i merknadene til § 13 at Statens bibliotektilsyn kan ”gripe mer direkte inn i tilfeller hvor biblioteklovens bestemmelser settes til side”. Men dette utsagnet om å gripe direkte inn er ikke fulgt opp med anvisninger på hvordan dette i såfall skal skje, verken i loven eller i forarbeidene. Man bør nok derfor bare ta til etterretning at bibliotekloven ikke inneholder statlige sanksjonsmidler overfor kommuner som bryter loven. Det finnes f.eks. ingen bestemmelser om at staten kan treffe pålegg om at lovstridige forhold rettes eller bestemmelser som gir staten kompetanse til å treffe vedtak om f.eks. løpende tvangsmulkt fram til rettsstridige forhold er brakt i orden. Vi viser her også til Bernt/Overå/Hove: Kommunalrett, 3. utgave, s. 646, der det bl.a. sies: ”Det forhold at et organ har adgang til å føre tilsyn med et annet organ innenbærer i alminnelighet ikke direkte myndighet i tilknytning til de avgjørelser organet har truffet. (...) Tilsynsorganet må også ha adgang til å påtale forhold som det finner i strid med lovgivningen (…). Myndighet utover dette knyttet til ”tilsyn” vil måtte ha hjemmel i lovgivningen.”

Kulturdepartementet bør derfor vurdere om bibliotekloven bør inneholde slike bestemmelser, og eventuelt fremme forslag om nødvendige lovendringer.

På den annen side kan man vel heller ikke se bort fra at situasjonen i Sirdal er et uttrykk for de vansker mange mindre distriktskommuner kan ha med å oppfylle kravene i § 5. Et alternativ til å opprettholde kravet i § 5 og innføre sanksjonsbestemmelser, kunne derfor være å lempe på kravene, gitt at det er en relevant problemstilling i forhold til Sirdal-saken.

Lovavdelingen antar i prinsippet at staten v/Kulturdepartementet kan saksøke Sirdal kommune for å få dom for at kommunen plikter å ansette biblioteksjef som enten er utdannet eller kan oppnå dispensasjon etter § 5 annet ledd. En slik dom kan fullbyrdes etter tvangsfullbyrdelsesloven (tvfl.) kapittel 13. Av tvfl. § 13-14 følger at namsretten i et slikt tilfelle bl.a. kan pålegge saksøkte en løpende mulkt for hver dag eller uke som går uten at handleplikten blir oppfylt. Dersom Kulturdepartementet vil overveie denne fremgangsmåten, bør det tas kontakt med regjeringsadvokaten.

3. Brevet til Sirdal kommune

Det vedlagte utkast til brev til Sirdal kommune bør endres i tråd med den lovforståelsen vi har gitt uttrykk for foran.