§ 4-8 - Konsekvenser for innkreving av bøter som følge av endringer i gjeldsordningsloven

Saksnummer: 2004/03093 ES EJA/GMA

Dato: 18.02.2004

 

Konsekvenser for innkreving av bøter som følge av endringer i gjeldsordningsloven

1.      Innledning

Vi viser til brev fra Nordland statsadvokatembeter 5. desember 2003. Etter en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2003, krever ikke lenger gjeldsordningsloven § 4-8 at straffebøter alltid må gis full dekning i en frivillig gjeldsordning, jf. første ledd bokstav h første ledd. Spørsmålet som reises i brevet fra Nordland statsadvokatembeter, er hvorvidt den subsidiære fengselsstraffen bortfaller for den nedsatte delen av en bot, i tilfeller der boten blir delvis ettergitt som ledd i en frivillig gjeldsordning.

2.      Bakgrunnen for gjeldsordningslovens regler om forholdet til bøtestraff

2.1    Innføringen av § 4-8 bokstav h ved lov 2. april 1993 nr. 36

Ved vedtakelsen av gjeldsordningsloven ble det ikke gitt noen uttrykkelig regel om hvordan straffebøter skulle behandles dersom det ble åpnet gjeldsforhandling. Justisdepartementet tok i et høringsbrev 12. november 1992 initiativ til å avklare dette spørsmålet før gjeldsordningslovens ikrafttredelse 1. januar 1993. I høringsbrevet skriver Justisdepartementet blant annet:

”Etter vår mening er det ikke i strid med Grunnloven § 20 at bøter nedsettes eller faller bort som følge av en gjeldsordning der bøter behandles på lik linje med andre pengeforpliktelser. Det må gjelde både der staten samtykker i eller forholder seg passiv til et utkast til frivillig gjeldsordning, og der namsretten stadfester et utkast til tvungen gjeldsordning.

Under utarbeidelsen av gjeldsordningsloven overså en spørsmålet om hvilken virkning en gjeldsordning som omfattet bøter, skulle få for den subsidiære fengselsstraffen. Det er et spørsmål som bør avklares i lovs form, fortrinnsvis allerede før loven trer i kraft.”

For å avklare spørsmålet foreslo Justisdepartementet i høringsbrevet at § 28 kunne gis et nytt tredje ledd:

”Hvis en bot faller bort ved en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven, faller også den subsidiære fengselsstraffen bort. Hvis en bot nedsettes ved en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven, nedsettes den subsidiære fengselsstraffen tilsvarende.”

Forslaget møtte sterk motstand under høringen. På bakgrunn av høringen ga en opp forsøket på å få til en avklaring i lovs form før gjeldsordningslovens ikrafttredelse 1. januar 1993. Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet kom deretter i samråd til at spørsmålet om hvordan bøtestraffer skulle behandles ved gjeldsforhandling, og spørsmålet om forholdet til den subsidiære fengselsstraffen, heller burde løses ved en endring av gjeldsordningsloven enn gjennom tilpasning av straffelovgivningen. Barne- og familiedepartementet tilrådde i Ot.prp. nr. 33 (1992–93) side 2 at § 4-8 burde gis en ny bokstav h som skulle lyde:

”Straffebøter gis full dekning.”

Ved behandlingen i finanskomiteen ble forslaget utvidet til også å gjelde krav på erstatning eller oppreisning for skade voldt ved en straffbar handling, jf. Innst. O. nr. 63 (1992–93) side 2–3. Den nye § 4-8 bokstav h fikk etter dette følgende ordlyd fra ikrafttredelsen 2. april 1993:

”Krav på erstatning eller oppreisning for skade voldt ved en straffbar handling, og straffebøter, gis full dekning.”

Etter denne bestemmelsen skulle straffebøter altså verken helt eller delvis kunne ettergis som ledd i en frivillig gjeldsordning. Bestemmelsen reiste dermed ingen spørsmål i forhold til Grunnloven § 20 om benådning, og en unngikk også spørsmålet om forholdet til den subsidiære fengselsstraffen.

2.2.   Endringene ved lov 10. januar 2003 nr. 1

I et høringsnotat 1. februar 2000 tok Barne- og familiedepartementet initiativ til en rekke endringer i gjeldsordningsloven. Blant annet foreslo departementet at det ikke lenger skulle være påkrevd å gi full dekning til krav på erstatning eller oppreisning for skade voldt ved straffbar handling, dersom kravet var fastsatt mer enn fem år før gjeldsforhandling ble åpnet. Departementet mente at det var behov for en slik regel for å kunne hjelpe personer med uhåndterlige eldre krav av en slik art til å få kontroll over sin økonomi. Straffebøter skulle derimot fremdeles gis full dekning, uavhengig av hvor gammelt kravet var. Departementet mente at behovet for å kunne sette ned eldre bøtekrav ikke var like stort:

”Når det gjelder bøter antas problemstillingen å være lite aktuell, idet bøter foreldes etter maksimum 5 år. Foreldelsesfristen for bøter kan etter dagens regler heller ikke avbrytes, slik at en eventuell bot alltid vil være betalt, avsonet eller foreldet ved utløpet av en ordinær gjeldsordningsperiode.”

Justisdepartementet foreslo derimot i sin høringsuttalelse at også bøter burde omfattes av den foreslåtte regelen om at det bare skulle være påkrevd å gi full dekning til slike krav dersom de var fastsatt senere enn 5 år før åpning av gjeldsforhandling. Dette ble sett i sammenheng med at en i Ot.prp. nr. 3 (1999–2000) hadde foreslått å endre straffeloven § 74 for å øke foreldelsesfristen for bøter til 10 år, mens den subsidiære fengselsstraffen skulle falle bort etter 5 år, med mindre fullbyrding av den var påbegynt innen utløpet av fristen. Straffeloven § 74 ble endret i samsvar med dette ved lov 28. april 2000 nr. 34, som trådte i kraft 1. juli 2000. På denne bakgrunnen fulgte Barne- og familiedepartementet opp forslaget til endring i gjeldsordningsloven § 4-8 bokstav h som Justisdepartementet hadde fremmet i sin høringsuttalelse, jf. Ot.prp. nr. 99 (2001–2002) side 55–56 og 100. Barne- og familiedepartementet tilrådde i proposisjonen at § 4-8 bokstav h skulle lyde slik:

”Straffebøter og krav på erstatning eller oppreisning for skade voldt ved en straffbar handling, skal gis full dekning. Dette gjelder ikke dersom kravet er fastsatt ved dom eller forelegg mer enn fem år før søknad om gjeldsforhandling fremmes.”

Finanskomiteen behandlet forslaget i Innst. O. nr. 15 (2002–2003). Komiteen sluttet seg til utgangspunktet for regjeringens forslag, men foreslo vesentlige endringer i den nærmere utformingen av bestemmelsen, jf. innstillingen side 12–13:

”Komiteen er enig i at de aktuelle kravene ikke bør utgjøre en absolutt hindring for gjeldsordning. Komiteen mener imidlertid at det ikke nødvendigvis er naturlig å regulere bøter og erstatnings-/oppreisningskrav på lik måte, og at en ufravikelig femårsregel ikke er hensiktsmessig.

Når det gjelder bøter slutter komiteen seg til forslaget om at disse som hovedregel skal dekkes fullt ut under gjeldsordning, men at bøter av en viss alder skal kunne nedsettes. Komiteen foreslår imidlertid at grensen settes til tre år, i stedet for fem. Komiteen antar at bøtegjeld sjelden vil være av en slik størrelse og ha grunnlag i slike typer forbrytelser at muligheten for gjeldsordning bør være avskåret, sett i forhold til behovet for gjeldsordning. Hvorvidt bøtekrav eldre enn tre år skal kunne nedsettes, skal bero på en helhetsvurdering. I denne vurderingen vil det være av betydning bl.a. hvor stor gjelden er, hvor gammel forbrytelsen er, hvor gammel gjelden er og hva slags forbrytelse(r) det er snakk om. Videre vil de momenter som vanligvis inngår i støtendevurderingen, jf. § 1-4 annet ledd, være relevante. Det bør også i helt særlige tilfeller være mulig å nedsette bøtegjeld som er yngre enn tre år. Her skal anledningen være snevrere.”

Paragraf 4-8 ble ved lov 10. januar 2003 nr. 1 endret i samsvar med komiteens forslag. Etter denne lovendringen, som trådte i kraft fra 1. juli 2003, finnes den aktuelle bestemmelsen i § 4-8 første ledd bokstav h første ledd som lyder slik:

”Straffebøter som er fastsatt ved dom eller forelegg mindre enn tre år før søknad om gjeldsforhandling fremmes, skal som hovedregel gis full dekning.”

3.      Nytt § 4-12 tredje ledd

Finanskomiteen konstaterte i Innst. O. nr. 15 (2002–2003) at ”en rekke offentlige kreditorer ikke har hjemmel til å nedsette eller ettergi sine krav, og at dette i mange tilfeller fører til at det ikke er mulig å få til en frivillig gjeldsordning”. På forslag fra komiteen anmodet Stortinget derfor Regjeringen om å fremme forslag til lovregler som gir offentlige kreditorer hjemmel til å godta forslag til frivillig gjeldsordning, jf. vedtak 13. desember 2002 (vedtaksnr. 182). Anmodningen ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 107 (2002–2003). Der foreslo Finansdepartementet et nytt tredje ledd i gjeldsordningsloven § 4-12 om vedtakelse av frivillig gjeldsordning:

”En offentlig myndighet eller oppkrever av offentlige krav kan for andre offentlige krav enn bøter godta et forslag til gjeldsordning uten hinder av bestemmelser i annen lov, forskrift eller enkeltvedtak. ...”

Lovforslaget forutsetter at kompetansen til å godta forslag til gjeldsordning for så vidt gjelder bøter, fremdeles skal ligge der den ligger i dag. Forslaget innebærer ikke noen utvidelse av offentlige myndigheters adgang til helt eller delvis å ettergi bøter i forbindelse med gjeldsordning, eller noen endring i hvilke myndigheter som skal kunne gjøre dette. Denne begrensningen i lovforslaget må ses på bakgrunn av at forslaget under utarbeidelsen ble forelagt Lovavdelingen, som i brev til Finansdepartementet 1. juli 2003 uttalte følgende om forholdet til bøter:

”Særlige spørsmål oppstår ved en frivillig gjeldsordning som kan innebære nedsettelse/ettergivelse av bøter. Situasjonen er her annerledes enn ved tvungen gjeldsordning, der nedsettelse skjer ved rettens kjennelse etter § 5-4, og ikke ved samtykke fra kreditorene.

Vi antar at ettergivelsen må anses som en form for benådning. Kompetansen til å benåde bøter som er ilagt ved dom, ligger hos Kongen i statsråd, jf Grunnloven § 20, og kan ikke delegeres. Heller ikke kan det ved lov gjøres unntak fra kompetansereglene i Grunnloven § 20. Ettergivelse av bøter ilagt ved dom som ledd i en frivillig gjeldsordning må derfor trolig skje av Kongen i statsråd. Vi antar at dette er en upraktisk fremgangsmåte i praksis. Videre vil en slik fremgangsmåte kunne reise vanskelige spørsmål som vi ikke har hatt anledning til å vurdere nærmere i denne omgangen, for eksempel om forholdet til den subsidiære fengselsstraffen. De beste grunner taler derfor for at det i § 4-12 tredje ledd gjøres unntak for bøter. Den prinsipielle forskjellen mellom bøter og andre pengekrav kan også tale for et slikt unntak.

Situasjonen er riktignok en noe annen for bøter ilagt ved forelegg og ved forenklet forelegg. Siden disse bøtene ikke er ilagt ved dom, omfattes de ikke av Kongens enekompetanse etter Grunnloven § 20. I tillegg er det uttrykkelig regulert at henholdsvis »overordnet påtalemyndighet » og »påtalemyndigheten » kan oppheve et forelegg til gunst for den siktede, jf straffeprosessloven § 258, vegtrafikkloven § 31 b, fritids- og småbåtloven § 42 og tolloven § 68. Fremgangsmåten ved nedsettelse av boten som ledd i en gjeldsordning ville eventuelt måtte være at påtalemyndigheten opphever forelegget eller det forenklede forelegget og utferdiger et nytt med en lavere bot. Men det kan reises spørsmål ved hvor naturlig det er at påtalemyndigheten på denne måte omgjør en ilagt straff av hensyn til den bøtelagtes økonomi. Uansett vil det etter vårt syn være uheldig om man i forhold til reglene om frivillig gjeldsordning skulle sondre mellom bøter ilagt ved dom på den ene siden og bøter ilagt ved forelegg eller forenklet forelegg på den andre.”

Disse uttalelsene er tatt inn i proposisjonen, der Finansdepartementet også slutter seg til Lovavdelingens vurdering. Videre gjengis de samme uttalelsene i sammendraget av Regjeringens forslag som er tatt inn i Innst. O. nr. 7 (2003–2004). Finanskomiteen sluttet seg enstemmig til forslaget på dette punktet og uttalte om forholdet til bøter:

”Regjeringen foreslår at det gjøres unntak for bøter. Komiteen er enig i dette og slutter seg til Regjeringens forslag til nytt tredje ledd i § 4-12 i gjeldsordningsloven.”

Forholdet til bøter ble også berørt, om enn bare kort, under Odelstingets behandling av innstillingen fra Finanskomiteen. Saksordfører representanten Torstein Rudihagen (Ap) uttalte om dette, jf. referat fra møte i Odelstinget 11. november 2003:

”Når det gjeld nedsetting av bøter som ledd i ei frivillig gjeldsordning, har proposisjonen ei eiga vurdering av dette spørsmålet, ei vurdering som konkluderer med at det i § 4-12 tredje ledd blir gjort unnatak for bøter – ein konklusjon som òg ein samrøystes komité sluttar seg til. Eg finn derfor ingen grunn til å gå nærare inn på dette spørsmålet.”

Ingen av de øvrige talerne i debatten kommenterte forholdet til bøter.

Vedtak til lov i samsvar med Finansdepartementets tilråding i Ot.prp. nr. 107 (2002–2003) ble gjort i Odelstinget 11. november 2003 og i Lagtinget 20. november 2003. Lovvedtaket er (per 10. februar 2004) ennå ikke sanksjonert av Kongen.

4.      Vurdering

Uten å gå nærmere inn på grunnlovsspørsmålet, antar Lovavdelingen for sin del følgende om rettsstillingen etter gjeldsordningsloven slik den vil lyde når den siste endringen omtalt i punkt 3 er trådt i kraft:

Spørsmålet om den subsidiære fengselsstraffen bortfaller for den nedsatte delen av boten dersom en bot helt eller delvis ettergis som ledd i en frivillig gjeldsordning, må etter dette besvares særskilt for henholdsvis bøter ilagt ved dom og bøter ilagt ved forelegg eller forenklet forelegg.

For bøter ilagt ved dom må eventuell ettergivelse som ledd i en frivillig gjeldsordning trolig skje av Kongen i statsråd. Det må bero på en tolking av Kongens benådningsvedtak hvorvidt også den subsidiære fengselsstraffen ettergis.

Som det fremgår av uttalelsene ovenfor, kan hel eller delvis ettergivelse av bøter som er ilagt ved forelegg eller forenklet forelegg også skje ved at henholdsvis ”overordnet påtalemyndighet” eller ”påtalemyndigheten” opphever forelegget eller det forenklede forelegget og eventuelt utferdiger et nytt med en lavere bot. Ved opphevelse av et forelegg vil den subsidiære fengselsstraffen falle bort sammen med boten. Dersom det utferdiges et nytt forelegg med en lavere bot, skal det i det nye forelegget også fastsettes en ny subsidiær fengselsstraff, jf. straffeprosessloven § 256 første ledd nr. 4.

Ved forenklet forelegg er den subsidiære fengselsstraffen standardisert, jf. forskrift 29. juni 1990 nr. 492 om forenklet forelegg i vegtrafikksaker § 3, forskrift 15. juni 2001 nr. 634 om forenklet forelegg i fritids- og småbåtsaker § 3 og forskrift 24. august 1999 nr. 959 om bruk av forenklet forelegg i mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel § 7. Dersom et forenklet forelegg blir opphevet, faller også den subsidiære fengselsstraffen bort. Men dersom påtalemyndigheten utferdiger et nytt forenklet forelegg med en lavere bot, skal det også fastsettes en ny subsidiær fengselsstraff etter de gjeldende satsene.