§ 36 - Vedrørende forvaltningsloven § 36

Saksnummer: 1999/15768 E AS/VIL

Dato: 17.11.1999

 

Vedrørende forvaltningsloven § 36

1      Vi viser til Landbruksdepartementets brev 28. september 1999.

I brevet bes Lovavdelingen vurdere om saksomkostninger som er pådratt i forbindelse med en rettssak som kjenner et forvaltningsvedtak ugyldig, kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36.

Forvaltningsloven § 36 første ledd bestemmer at når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.

Spørsmålet er om bestemmelsen gir hjemmel for å kreve dekket utgifter i forbindelse med domstolsbehandling av et forvaltningsvedtak, når saken ender med at parten får medhold i forvaltningssaken. Ordlyden, «når et vedtak blir endret», kan tale mot at utgifter i forbindelse med domstolsbehandling omfattes, fordi domstolen bare kan kjenne vedtaket ugyldig, ikke vedta å endre vedtaket. På den andre siden kan det anføres at domstolsbehandling i et slikt tilfelle er et nødvendig ledd i den prosess som leder til at vedtaket blir endret av forvaltningen, og at ordlyden derfor også omfatter slike utgifter.

2            Forarbeidene til forvaltningsloven § 36 tar ikke opp spørsmålet om dekning av utgifter i forbindelse med en rettssak. Forarbeidene kan likevel synes å bygge på en forutsetning om at regelen bare gjelder utgifter i forbindelse med klagesaker og saker der forvaltningen beslutter omgjøring av vedtak, se f.eks. Ot. prp. nr. 75 (1993-94) s. 48. I forarbeidene nevnes heller ikke utgifter til rettssaker som eksempler på utgifter som kan kreves dekket etter § 36.

I Lovavdelingens uttalelse jnr. 1291/79E heter det:

«Hva angår den nærmere beregning av kravet på sakskostnader, nevner vi at forvaltningsloven § 36 må antas å bygge på en forutsetning om at bare sakskostnader i forbindelse med selve forvaltningssaken eventuelt kan dekkes. Utgifter i forbindelse med sak for domstolene, må eventuelt tilkjennes med hjemmel i tvistemålslovens regler. Det dreier seg om to forskjellige dekningssystemer med forskjellig virkeområde. At partene var innforstått med at det ikke ville bli tilkjent sakskostnader i rettssaken og at saksøker forbeholdt seg retten til å kreve sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, endrer ikke dette.»

En slik forståelse er også lagt til grunn av Woxholth: Forvaltningsloven (3. utg., Oslo 1999 s. 455.

Uttalelsene nevnt ovenfor skriver seg fra før fvl. § 36 ble endret ved lov 12. januar 1995 nr. 4, jf. Innst. O. nr. 4 (1994-95). Det er imidlertid ikke grunnlag for å anta at denne endringen førte til noen utvidelse av bestemmelsen på det punkt det her gjelder.

3      Etter fvl. § 4 første ledd bokstav a gjelder ikke loven for domstolenes virksomhet. Dersom saken avsluttes med domstolsbehandlingen uten at det er aktuelt med oppfølging i form av et endret forvaltningsvedtak - slik situasjonen er f.eks. hvis et pålegg blir kjent ugyldig - er det følgelig klart at fvl. § 36 ikke gir hjemmel for å kreve dekning av sakskostnader. Det samme er tilfellet etter § 4 første ledd bokstav b dersom det skulle gjelde en sak som forvaltningsorganet selv har avgjort i medhold av tvistemålsloven. I begge disse tilfeller må spørsmålet om sakskostnader i tilfelle avgjøres etter reglene i tvistemålsloven. Det synes da lite konsekvent om sakskostnader for domstolsbehandling som følges opp med et forvaltningsvedtak, skal kunne kreves alternativt etter reglene i både tvistemålsloven og forvaltningsloven.

4            Lovavdelingen er videre bedt om å vurdere tolkingsspørsmålet i lys av avgjørelsene i Rt. 1994 s. 892 og Rt. 1997 s. 1251, som ikke forelå da Lovavdelingen avga sin uttalelse jnr. 129/79 E.

Kjennelsen i  Rt. 1994 s. 892 gjaldt en sak om konkurskarantene hvor boet ikke hadde benyttet seg av sin rett til å opptre som part. Den som var blitt ilagt konkurskarantene av skifteretten, hadde derfor ingen motpart da kjæremålet over kjennelsen om å ilegge konkurskarantene, ble behandlet i lagmannsretten. Skifterettens kjennelse ble opphevet av lagmannsretten, fordi lagmannsretten fant at vilkårene for konkurskarantene ikke var til stede. Fordi boet ikke var part i saken, kunne det ikke ilegges saksomkostningsansvar. Høyesteretts kjæremålsutvalg uttalte at skulle den kjærende part ha mulighet for å få sine omkostninger dekket måtte omkostningsansvar pålegges staten, som i realiteten måtte anses som motpart i saker av denne art. Kjæremålsutvalget uttalte videre:

«Rimelighetshensyn taler klart for at saksomkostningsansvar kan pålegges staten i slike saker. Når det ikke finnes noen uttrykkelig hjemmel for dette, må et eventuelt ansvar bygge på alminnelige rettsprinsipper, slik disse har nedfelt seg i vårt lovverk. Avgjørelsen om konkurskarantene er av rent administrativ art. Selv om forvaltningslovens saksomkostningsregler ikke gjelder for domstolene, jf. lovens § 4, mener flertallet det kan være grunn til å trekke lovens § 36 og hensynene bak denne inn i vurderingen av om det vil kunne være grunnlag for omkostningsansvar. Tvistemålslovens saksomkostningsregler bygger på at den som vinner frem, i utgangspunktet skal ha dekket sine saksomkostninger. I lovgivningen forøvrig er det gitt spredte regler om anvendelse av forvaltningsloven § 36 i forbindelse med domstolsavgjørelser, som f.eks. rettsgebyrlovens § 5 b og rettshjelpslovens § 28 a siste ledd.»

Saken ble ikke avgjort av kjæremålsutvalget, men omkostningsavgjørelsen ble opphevet og hjemvist til lagmannsretten for fortsatt behandling.

Kjennelsen i Rt. 1997 s. 1251 gjaldt også spørsmålet om saksomkostningsansvar når debitor får opphevet skifterettens kjennelse om konkurskarantene i lagmannsretten, og boet ikke hadde inntrådt som part. Kjæremålsutvalget sa seg enig i vurderingene som ble foretatt i Rt. 1994 s. 892. Utvalget uttalte videre:

«Avgjørelsen om karantene treffes av skifteretten og er av rent administrativ art. Etter utvalgets syn bør staten kunne pålegges omkostningsansvar dersom konkursdebitor oppnår å få en slik avgjørelse endret i sin favør. Om en bygger på alminnelige rettsgrunnsetninger eller på en analogisk anvendelse av forvaltningsloven § 36 første ledd, har neppe praktisk betydning. Forvaltningsloven § 36 første ledd som lagmannsretten har anvendt åpner for en nyansert bedømmelse av forholdet i den enkelte sak. Som utvalget har pekt på i kjennelsen fra 1994, er den gjort gjeldende for domstolene i andre sammenhenger. Etter kjæremålstutvalgets syn bør bestemmelsen gis analogisk anvendelse i saker om konkurskarantene.»

Etter Lovavdelingens syn knytter disse kjennelsene seg spesielt til saker om konkurskarantene. De gir ikke grunnlag for den tolking at forvaltningsloven § 36 generelt kan anvendes som hjemmel for å få dekket saksomkostninger i vanlige rettssaker om forvaltningsvedtak i tilfeller der tvistemålslovens regler ikke medfører at partens saksomkostninger blir dekket. Det spesielle for sakene som ble avgjort i kjennelsene, var at parten ikke hadde noen motpart som kunne pålegges omkostningsansvar når saken ble behandlet i lagmannsretten. I saker om gyldigheten av forvaltningsvedtak, vil staten eller en kommune opptre som motpart i saken, og kan ilegges omkostningsansvar så fremt vilkårene i tvistemålslovens saksomkostningsregler er oppfylt.

Også rettsgebyrloven § 5 b fjerde ledd og rettshjelploven § 28 a, som gir forvaltningsloven § 36 delvis tilsvarende anvendelse for enkelte kjæremål, gjelder for saker der den kjærende part ikke har noen motpart i kjæremålssaken.

5 Lovavdelingen opprettholder på denne bakgrunn sin tolkning av forvaltningsloven § 36 når det gjelder dekning av utgifter i forbindelse med domstolsbehandling av en sak om et forvaltningsvedtak, slik at kravet avgjøres etter tvistemålslovens regler, og ikke etter forvaltningsloven § 36.