§ 36 - Spørsmål knyttet til dekning av saksomkostninger med hjemmel i forvaltningsloven

Spørsmål knyttet til dekning av saksomkostninger med hjemmel i forvaltningsloven

Vi viser til brev fra NAV 10. mars 2009 med anmodning om Lovavdelingens vurdering av ”hvorvidt forvaltningsloven § 36 hjemler rett til dekning av saksomkostninger i de såkalte ’gruppe 3-tilfellene’. Hvis svaret i utgangspunktet er nei, blir spørsmålet om det i særlige tilfeller vil måtte gjøres unntak fra denne hovedregelen og hva om i så fall vil være eksempler på relevante unntakssituasjoner”.

Anmodningen om Lovavdelingens bistand er foranlediget av en henvendelse til NAV fra Sivilombudsmannen ved brev 19. februar 2009, i en sak der krav om dekning av saksomkostninger ble avslått. Saksomkostningskravet ble fremmet etter at et avslag på krav om varig uførepensjon ble opphevet med den begrunnelse at avslagsvedtaket var mangelfullt utredet. I brev hit fra NAV 25. mars ettersendes Sivilombudsmannens brev 20. mars 2009, der NAV blir bedt om å vurdere om Sivilombudsmannens uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2004 s. 232 kan være av relevans for de ovenfor nevnte spørsmålene.

1. Lovavdelingen har ved tidligere anledninger vurdert om forvaltningsloven § 36 gir hjemmel for dekning av saksomkostninger i de såkalte ”gruppe 3-tilfellene”, typisk opphevelser av førsteinstansens avslag på grunn av saksbehandlingsfeil, jf. bl.a. redegjørelsen for dette i Lovavdelingens brev til Sivilombudsmannen 2. september 2003 (snr. 2003/5695 EO). Vi vil ikke her ta stilling til om den aktuelle saken omtalt i NAVs brev faktisk tilhører ”gruppe 3-tilfellene”, og legger NAVs vurdering av dette til grunn.

I vårt brev til Sivilombudsmannen 13. desember 2006 (snr. 2006/5734 EO) redegjorde vi relativt utførlig for vårt syn på den generelle tolkningen av forvaltningsloven § 36 når det gjelder dette, og uttalte bl.a.:

”Forvaltningsloven § 36 gir, så langt bestemmelsen rekker, rett til dekning av saksomkostninger på objektivt grunnlag og etter en særskilt prosedyre. Det kreves i prinsippet ikke at det er begått feil i form av brudd på saksbehandlingsregler eller på annen måte, så lenge vedtaket er endret til gunst for parten. Forvaltningsorganets avgjørelse etter forvaltningsloven § 36 kan påklages. Ordningen etter forvaltningsloven § 36 innebærer i praksis visse fordeler for den private, både materielt og prosessuelt, sammenlignet med det som følger av alminnelige erstatningsrettslige regler. Rekkevidden av retten etter § 36 er likevel begrenset på viktige punkter. For eksempel gir forvaltningsloven § 36 første ledd ikke krav på dekning av kostnader som en part har som følge av at feil begås i førsteinstansen hvis feilen rettes opp innen det treffes vedtak i klageinstansen og vedtaket ikke blir endret til gunst for parten ved at klageinstansen treffer nytt, negativt realitetsvedtak.

Utenfor saker om enkeltvedtak er det for øvrig ikke noen mulighet til å forankre krav om dekning av kostnader for saksbehandlingsfeil i forvaltningsloven § 36 første ledd. Isolert sett er en ren opphevelse av et avslag på en søknad om en tillatelse en prosessledende beslutning, og ikke et enkeltvedtak. Det alminnelige utgangspunkt er at lovgivningen om forvaltningsprosessen ikke gir noe rettskrav på saksomkostninger om en gis medhold i prosessledende beslutninger. Klageinstansen kan som utgangspunkt velge om den skal treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd. Å la dette valget få betydning for sakskostnadsspørsmålet der det endelige utfallet likevel blir avslag, kan synes noe ubegrunnet. Vi nevner at slike beslutninger også ellers står i en annen stilling enn vedtak om sakens realitet. De kan normalt ikke påklages, og de kan normalt heller ikke gjøres til gjenstand for søksmål.

[…]

Om betydningen av at dagjeldende § 36 annet ledd ble opphevet i 1995, viser vi i første rekke til vårt brev fra 2003. Vi avviser der opphevingen av § 36 annet ledd som et avgjørende argument for å omtolke § 36 første ledd i samsvar med det som antydes av Sivilombudsmannen. Samtidig peker vi på at det er mulig å gjøre unntak der den tradisjonelle tolkingen i konkrete saker vil gi et urimelig resultat.

Vi finner særlig grunn til å fremheve at en omtolking i samsvar med den som skisseres av Sivilombudsmannen, i praksis ville innebære en slik endring som Stortinget ikke vedtok i 1995. Omtolkingen ville dessuten gå lenger i retning av å etablere en rett til å kreve saksomkostninger enn det som ville vært utfallet hvis Stortinget i 1995 beholdt dagjeldende § 36 annet ledd.

Etter vårt syn vil den tolkingen som antydes av oss i brevet i 2003 ivareta hensynet til å unngå urimelige resultater, samtidig som en forholder seg lojalt til Stortingets vedtak i 1995. Vi er ikke blinde for at en rett til kostnadsdekning, forankret i forvaltningsloven § 36 første ledd, både prinsipielt og trolig praktisk vil styrke partens mulighet for dekning av kostnader sammenlignet med en skjønnsmessig preget adgang til å tilkjenne saksomkostninger. Hvis et rettskrav etableres, blir det i større grad opp til forvaltningen å argumentere for at det ikke er grunnlag for kravet. Hvorvidt det skal etableres et rettskrav på saksomkostninger i slike tilfeller er etter vårt syn et prinsipielt spørsmål som Stortinget bør ta stilling til på bakgrunn av forutgående utredning og høring.”

Brevet er i store trekk gjengitt i Sivilombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2007 s. 272 (Sivilombudsmannens sak 2005/989), der ombudsmannen ga uttrykk for en annen oppfatning av tolkningen av forvaltningsloven § 36 på dette punktet. Etter vårt syn har likevel den tolkningen som fremkommer av vårt brev gjengitt ovenfor, rettskildemessig de beste grunner for seg. Vi vedlegger til orientering kopi av dette brevet og vårt brev 2. september 2003.

Vi kan heller ikke se at uttalelsen inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding for 2004 s. 232 skulle tilsi en annen vurdering av retten til kostnadsdekning i ”gruppe 3-tilfellene”. I uttalelsen drøftes den særlige saksomkostningsregelen i trygderettsloven § 25. Det gis etter det vi kan se ikke noen vurderinger av tolkningen av forvaltningsloven § 36. Tvert imot synes det som ombudsmannen i uttalelsen trekker frem forskjeller mellom forvaltningsloven § 36 og trygderettsloven § 25 som et argument for at det etter sistnevnte bestemmelse bør tilkjennes saksomkostninger der Trygderetten opphever et tidligere negativt vedtak uten at opphevelsen i seg selv materielt sett innebærer noen endring til gunst for den ankende parten.

2. Det fremgår av det som er sitert ovenfor fra vårt brev 13. desember 2006, at vi ikke utelukker at det kan oppstå en rett til dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven også i ”gruppe 3-tilfellene”. Dette må vurderes konkret i den enkelte sak, og det er neppe mulig å stille opp noen generelle retningslinjer for på hvilke saksområder en rett til dekning av saksomkostninger i slike tilfeller kan tenkes å oppstå. I vårt brev til Sivilombudsmannen 13. desember 2006 uttalte vi generelt om dette:

”Det kan spørres om det er mulig å oppstille noe mer presise retningslinjer for når forvaltningen bør tilkjenne saksomkostninger ved en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse. Etter § 20-12 i tvisteloven 2005 … kan en part i en rettssak kreve dekket kostnader fra det offentlige hvis feilen skyldes at retten er ”vesentlig å bebreide” (første ledd bokstav b). Etter vårt syn vil dette momentet være et viktig argument for å tilkjenne omkostninger også når forvaltningen begår saksbehandlingsfeil. Dette innebærer i realiteten ikke noe mer enn det som allerede følger av en vurdering etter alminnelige erstatningsrettslige regler.”

Ut over dette vil vi anta at relevante momenter i vurderingen av om det skal tilkjennes saksomkostninger i slike saker, vil være i hvilken grad forvaltningen er å bebreide for feilen som førte til opphevelse av underinstansvedtaket, om parten (også) er å bebreide for feilen, hvor viktig saken er for parten, hvor store ”nødvendige” kostnader parten har pådratt seg for å få underinstansens negative vedtak opphevet, og hvor sannsynlig det er at parten vil få medhold ved underinstansens fornyete behandling av saken. 

3. Utenfor forvaltningsloven § 36 kan det tenkes at parten vil ha krav på dekning av saksomkostninger etter alminnelige erstatningsrettslige regler. Vi viser til det som er sagt om dette i vårt brev 12. desember 2006, og finner ikke grunn til å gå nærmere inn på det spørsmålet.