§ 36 - Sakskostnader – spørsmål om forholdet mellom forvaltningsloven § 36 og oreigningslova § 15

Saksnummer: 2006/00891 EO ATV/KJL

Dato: 09.03.2006

 

Sakskostnader – spørsmål om forholdet mellom forvaltningsloven § 36 og oreigningslova § 15

Vi viser til brev 27. januar 2005 fra Kommunal- og regionaldepartementet, hvor Lovavdelingen bes vurdere visse rettsspørsmål som reises i brev 20. januar 2006 fra Sivilombudsmannen vedrørende ovennevnte.

Vi legger følgende faktiske forhold til grunn for vår vurdering:

Skien kommune har ekspropriert et areal til gjennomføring av en reguleringsplan. Ekspropriasjonsvedtaket ble ikke påklaget. Kommunen begjærte forhåndstiltredelse etter oreigningslova § 25, og fylkesmannen ga samtykke til dette. Vedtaket om forhåndstiltredelse ble påklaget til Kommunal- og regionaldepartementet, som tok klagen til følge. Departementets vedtak i klagesaken ble truffet etter at skjønnet i selve ekspropriasjonssaken var avsluttet.

1.     Ett hovedspørsmål i saken er om et krav om dekning av saksomkostninger i en klagesak om forhåndstiltredelse etter oreigningslova § 25 reguleres av oreigningslova § 15 eller forvaltningsloven § 36, eller av begge paragrafene. Lovavdelingen har ved to tidligere anledninger avgitt tolkningsuttalelser som berører dette spørsmålet:

• I jnr. 1215/73 E ble det antatt at oreigningslovas daværende § 15 første ledd annet punktum (nå annet ledd første punktum, jf. Ot.prp. nr. 62 (1981-82) s. 122) kommer til anvendelse i saker om adgang til forhåndstiltredelse i medhold av oreigningslova § 25.
• I jnr. 672/81 E ble det lagt til grunn at forvaltningsloven § 36 gjelder ved siden av den særlige regelen om saksomkostninger i oreigningslova § 15. Det ble her uttalt at oreigningslova § 15 har et videre anvendelsesområde enn forvaltningsloven § 36, ved at sistnevnte bare gjelder i klagesaker, og at ekspropriaten derfor vil være best tjent med å påberope seg oreigningslova § 15. Imidlertid heter det videre:
  
  ”Men samtidig har oreigningsloven et snevrere anvendelsesområde i det den bare gir hjemmel for å pålegge eksproprianten kostnadene og ikke regulerer forholdet til forvaltningens ansvar for sakskostnader (f eks ved behandlingen av klagesak hvor det påstås å ha vært gjort feil). … Som 4 sivilkontor riktig peker på kan det derfor være tilfelle hvor det kan være naturlig å benytte fvl § 36 som hjemmel for å tilkjenne ekspropriaten sakskostnader.”

2.     Det kan være riktig, som anført av Kommunal- og regionaldepartementet, at det ikke fremgår helt klart av Ot.prp. nr. 62 (1981-82) hvilken rolle forvaltningsloven § 36 har ved siden av oreigningslova § 15. Som et utgangspunkt mener vi imidlertid at oreigningslova § 15 vil ha funksjon som lex specialis, det vil si at den som en spesialregel går foran den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 36 der bestemmelsenes anvendelsesområde overlapper. Visse uttalelser i forarbeidene ser også ut til å trekke i denne retning. Det uttales på s. 57-58 følgende:

”Det er ingen som har hatt innvendinger mot at det bestemmes uttrykkelig i § 15 at ekspropriaten skal ha dekket sine (nødvendige) utgifter i anledning klagesaken dersom det er eksproprianten som påklager vedtaket.

(…)

Også for de tilfelle hvor det er ekspropriaten som påklager vedtaket, er departementet blitt stående ved forslaget i høringsnotatet.

(…)

Dersom ekspropriatens klage fører fram, antar departementet at vilkåret ”god grunn” uten videre må anses oppfylt, jf lovutkastet § 15 annet ledd annet punktum. Hans utgifter i anledning klagesaken skal i så fall kunne kreves dekket av eksproprianten. Men her som ved førsteinstansbehandlingen gjelder dette bare utgifter som har vært ”naudsynlege”.

Etter departementets mening bør ekspropriatens utgifter til dels også kunne kreves dekket selv om klagen bare delvis har ført fram. Samtykket til ekspropriasjon blir f eks stående, men det blir av hensyn til ekspropriaten stilt nye vilkår til samtykket.”

Videre på s. 58 uttales det:

”For ordens skyld presiseres at oreigningsloven § 15 annet ledd annet punktum også vil få anvendelse ved klage over tillatelse til forhåndstiltredelse etter oreigningsloven § 25.”

Etter Lovavdelingens syn tilsier dette at oreigningslova § 15 regulerer uttømmende spørsmålet om ekspropriatens stilling til saksomkostninger i en sak om forhåndstiltredelse etter § 25. Eksproprianten skal her dekke ekspropriatens saksomkostninger etter vilkårene i § 15 både for førsteinstansen og klageinstansen.

Det følger av dette at Lovavdelingen ikke opprettholder den rettsoppfatning som kom til uttrykk i jnr. 672/81 E. I saken ble det lagt til grunn at ekspropriaten i en klagesak først skulle kreve saksomkostninger dekket av forvaltningsorganet etter forvaltningsloven § 36, og deretter kreve eksproprianten dersom oreigningslova § 15 ga rett til ytterligere dekning. Vi kan vanskelig se at denne forståelsen kan opprettholdes etter lovendringene i 1982 slik disse er beskrevet i forarbeidene.

3.     Det kan også være grunn til peke på at det i normaltilfellene vil ha liten praktisk betydning for ekspropriaten at et krav om saksomkostninger må bygges på oreigningslova § 15. Hvis ekspropriaten vinner frem helt eller delvis med en klage, kan han kreve sakskostnader fra eksproprianten etter oreigningslova § 15 annet ledd annet punktum, og forvaltningsloven § 36 første ledd stiller ham ikke noe bedre. Hvis ekspropriaten har klaget uten å vinne frem på noen måte, kan det fremdeles tenkes at han har klaget med god grunn og dermed får sakskostnader etter oreigningslova § 15 annet ledd, uten at forvaltningsloven § 36 første ledd vil gi ham en tilsvarende rett. Er vilkårene for sakskostnader etter oreigningslova § 15 annet ledd ikke til stede, vil ekspropriaten heller ikke ha noe krav på sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Derimot kunne forvaltningsloven § 36 annet ledd medføre at ekspropriaten etter en klage som ikke fører frem, risikerer å måtte dekke ekspropriantens sakskostnader i klagesaken. En slik løsning gir ikke oreigningslova § 15 hjemmel for, og det er en konsekvens av oreigningslova § 15 at forvaltningsloven § 36 annet ledd ikke kan anvendes i ekspropriasjonssaker, jf. Ot. prp. nr. 62 (1981-82) s. 57 (regelen som nå er i forvaltningsloven § 36 annet ledd, sto den gang i tredje ledd).

4.     Dette syn gjør det nødvendig å ta stilling til om skjønnsretten eller Kongen har kompetanse til å avgjøre et krav på saksomkostninger etter oreigningslova § 15 når det allerede er avholdt ekspropriasjonsskjønn. Oreigningslova § 15 annet ledd tredje punktum er nok formulert med typetilfellet for øye: at klagesaken er avgjort før skjønnet tar til. Det er så vidt vi kan se bare når selve ekspropriasjonsvedtaket ikke bestrides og klagesaken gjelder spørsmålet om forhåndstiltredelse, at det kan oppstå en situasjon som den foreliggende. Alternativene vil da være at det enten må holdes tilleggsskjønn, eller at saken må behandles som forvaltningssak. Ordlyden er ikke noe avgjørende argument i noen retning her. Men ettersom skjønnsretten har måttet ta stilling til saksomkostningssspørsmål i forbindelse med ekspropriasjonen, og kanskje også førsteinstansbehandlingen av spørsmålet om forhåndstiltredelse, fremstår det som mest rasjonelt at skjønnsretten treffer avgjørelsen i form av tilleggsskjønn. Dette er etter vårt syn også den løsningen som ligger nærmest ordlyden.

En slik løsning vil ha den ytterligere fordel at det ikke vil oppstå vanskeligheter med hensyn til samordningen av skjønnsrettens omkostningsavgjørelse og den etterfølgende forvaltningsavgjørelsen.

5.     Slik vi oppfatter saken, var kravet om saksomkostninger bygget på forvaltningsloven § 36. Det følger av vårt syn foran at et slikt krav ikke kan føre frem, men da skulle det blitt avslått på materielt grunnlag, og ikke blitt avvist. Uavhengig av dette er det nødvendig å kommentere spørsmålet om Kommunal- og regionaldepartementet burde videresendt kostnadskravet til Justisdepartementet for vurdering etter oreigningslova § 15. Det er i henvendelsen fra Sivilombudsmannen vist til forvaltningens veiledningsplikt i forvaltningsloven § 11.

Dersom det var klart for Kommunal- og regionaldepartementet at parten hadde hatt kostnader som skjønnsretten ikke hadde tatt stilling til og som det ble krevd dekning for i henvendelsen til Kommunal- og regionaldepartementet, kan dette tale for at departementet burde ha veiledet om at Justisdepartementet avgjør krav etter oreigningslova § 15. På den annen side var parten representert ved advokat, og en så sentral saksomkostningsbestemmelse i denne typen saker som oreigningslova § 15 må klart nok forutsettes kjent for advokaten. I denne sammenheng finner vi grunn til å trekke en parallell til den særlige veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 36 fjerde ledd første punktum. Den innebærer at forvaltningsorganet har plikt til å gjøre parten oppmerksom på retten til å kreve dekning for saksomkostninger (etter § 36), med mindre det er usannsynlig at han har hatt vesentlige sakskostnader eller det må antas at hans fullmektig kjenner retten. Etter vårt syn er det mye som taler for at Kommunal- og regionaldepartementet, gitt at situasjonen var den som vi har lagt til grunn, ikke hadde noen rettslig plikt til å veilede parten på grunnlag av noen av bestemmelsene i forvaltningsloven § 11 om muligheten for å rette krav mot Justisdepartementet og fremgangsmåten i den forbindelse.