§ 36 - Klage fra Oslo kommune om tilbakebetaling av ilagte saksomkostninger

Saksnummer: 2004/05631 EO ØR/KG

Dato: 14.10.2004

 

Klage fra Oslo kommune om tilbakebetaling av ilagte saksomkostninger

Det vises til brev 13. april 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet med anmodning om Lovavdelingens vurdering av spørsmålet om et forvaltningsorgan som er pålagt å dekke en parts sakskostnader i medhold av forvaltningsloven (fvl.) § 36 tredje ledd annet punktum annet alternativ, har krav på å få beløpet refundert av overordnet instans dersom en etterfølgende rettssak viser at det likevel ikke var mangler ved organets vedtak eller saksforberedelse.

Vi forutsetter enighet om sakens faktum, slik det framgår av Høyesteretts dom 24. februar 2004 og den vedlagte korrespondansen, og går derfor rett på de rettslige vurderingene.

1. Lovavdelingen legger til grunn at den etterfølgende domstolsbehandlingen ikke får konsekvenser for Aristo Prosjekt AS sin rett på dekning av sakskostnader med vel kr. 371.000,-, jf. fylkesmannens vedtak 17. januar 2001, og går ikke nærmere inn på dette spørsmålet.

At rettsavgjørelsen ikke får betydning for Aristos rett til sakskostnader, synes imidlertid å ha begrenset betydning for spørsmålet om kostnadene skal bæres av Oslo kommune eller staten. Det første spørsmålet gjelder forvaltningens ansvar for sakskostnader utad. Det andre spørsmålet gjelder den endelige fordelingen av kostnadene mellom involverte forvaltningsorganer, og er Aristo uvedkommende.

2. Utgangspunktet etter fvl. § 36 tredje ledd annet punktum første alternativ er at det ”organ som treffer avgjørelsen, er ansvarlig for at det offentliges utgifter etter første ledd blir dekket”. Etter dette alternativet skulle altså fylkesmannen ha ansvaret for dekning av de kostnadene Aristo pådro seg i forbindelse med klagesaken, i og med at det var fylkesmannen som endret vedtaket i selskapets favør. I saken benyttet fylkesmannen seg imidlertid av § 36 tredje ledd annet punktum annet alternativ, som åpner for – når ”kostnadsansvaret [har] sitt grunnlag i mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen” – hel eller delvis plassering av ansvaret ”hos det eller de avgjørsorganer som var ansvarlig for mangelen”.

Dette kunne fylkesmannen på det tidspunkt gjøre, fordi fylkesmannens omgjøringsvedtak var basert på at kommunen – som underinstans – hadde feiltolket leiegårdsloven § 2, jf. § 1 første ledd. Kommunens vedtak led derfor – slik fylkesmannen så det på det aktuelle tidspunkt – av en materiell mangel som kommunen var ansvarlig for.

Loven har ingen egen regulering av spørsmålet om eventuelt etteroppgjør i de tilfellene der klageinstansens antakelse om at førsteinstansens vedtak lider av en kostnadsansvarsutløsende mangel blir overprøvd. Så detaljert er ikke loven. Spørsmålet om slikt etteroppgjør kan oppstå både som følge av at det underliggende vedtaket bringes inn for domstolene – som i den foreliggende sak – eller som følge av at et overordnet forvaltningsorgan (typisk departementet) av eget tiltak omgjør klageinstansens vedtak. Men enten det er en domstol eller et overordnet forvaltningsorgan som gir førsteinstansen rett i det materielle, vil det ikke automatisk skje endringer i klageorganets avgjørelse om å legge et kostnadsansvar på førsteinstansen.

I en slik situasjon synes det å foreligge i alle fall tre mulige løsninger:

a) Man kan se det slik at kostnadsansvaret er avgjort en gang for alle i og med sakskostnadsvedtaket, og at førsteinstansen (kommunen) dermed må bære risikoen for eventuelle feilvurderinger hos klageinstansen (fylkesmannen). Dette er i og for seg normalsituasjonen også ellers, fordi det er lagt til grunn at kommunen ikke har klagerett på fylkesmannens sakskostnadsavgjørelse, heller ikke i saker der kommunen blir pålagt å bære disse, jf. Lovavdelingens brev til Kommunenes sentralforbund 11. september 2001 i sak 2001/6432 EO (http://www.dep.no/jd/tolkningsuttalelser/forvaltningsrett/012041-990045/ram019-bn.html#ram19). Om borettslaget i den foreliggende sak ikke hadde gått til søksmål, ville det derfor ikke vært mulig for kommunen å få etablert at det var kommunen – og ikke fylkesmannen – som hadde forstått leiegårdsloven riktig. Man kan se det som ubegrunnet at kommunen skal ha fordel av at det tilfeldigvis i en sak finnes en motpart til den parten som blir tilkjent sakskostnader fra kommunen, som har vilje og evne til å prøve saken for domstolene.

b) Man kan se det slik at eventuelle etterfølgende avgjørelser i en sak – ved overordnet forvaltningsmyndighet eller ved domstolene – skal benyttes fullt ut i den grad de har betydning for fordelingen av kostnadsansvaret mellom forvaltningsorganer.

Dette kan begrunnes med rene rimelighetsbetraktninger – Høyesteretts dom viser at det var fylkesmannen som tolket loven feil, ikke kommunen, og at det derfor er rimelig at staten refunderer kommunen det beløp som fylkesmannen på bakgrunn av uriktig lovtolkning gjorde kommunen ansvarlig for. Her kan det også vises til at fvl. § 36 – som tvistemålsloven § 176 – er en erstatningsrettslig særregel, og at vanlige erstatningsrettslige prinsipper derfor kommer inn som et tolkningsmoment, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 102. Det er fylkesmannen som har anvendt loven feil, med det resultat at klageren fikk rettskrav på sakskostnader.

Eller det kan knyttes mer direkte til ordlyden i fvl. § 36 tredje ledd annet punktum annet alternativ – Høyesteretts dom viser at fylkesmannens kostnadsavgjørelse er ugyldig fordi den bygger på feil rettsanvendelse. Et ugyldig enkeltvedtak kan omgjøres uavhengig av hvor lang tid som har gått siden vedtakstidspunktet, jf. fvl. § 35 første ledd bokstav c, og et forvaltningsorgan vil normalt være forpliktet til å omgjøre et ugyldig vedtak når dette er til gunst for parten. Fvl. § 35 kommer imidlertid ikke til direkte anvendelse i saken, fordi fylkesmannens avgjørelse om å legge kostnadsansvaret på kommunen ikke er et enkeltvedtak vis-à-vis kommunen og fordi kommunen ikke er ”part” i forvaltningslovens forstand. Men prinsippet i bestemmelsen bør kunne brukes, i mangel av andre holdepunkter.

c) I normaltilfellene vil førsteinstansen og klageinstansen være organer innen samme rettssubjekt, ofte slik at førsteinstansen økonomisk og administrativt er underlagt klageinstansen. Forvaltningslovens regler om fordelingen av sakskostnadsansvaret har i slike tilfeller begrenset betydning. Annerledes blir det når førsteinstansen og klageorganet tilhører forskjellige rettssubjekter, i vårt tilfelle Oslo kommune og staten. Når staten på uriktig grunnlag har pålagt Oslo kommune et sakskostnadsansvar, kan det reises spørsmål om staten blir erstatningsansvarlig for kommunens tap. Det kan imidlertid ikke anses avklart om staten har objektivt erstatningsansvar for tap voldt ved uriktig lovtolking i tilfelle som det foreliggende, hvor tolkingen byr på en slik tvil at avgjørelsen treffes under dissens 3-2 i Høyesterett.

3. Av disse tre alternative innfallsvinklene er vi tilbøyelig til å anta at en av de to sistnevnte er den som har mest for seg. Lovavdelingen antar for sin del at det ikke vil være noen rimelig regel om kommunen må bære privatpersoners sakskostnader i tilfelle hvor dette etter forvaltningsloven § 36 tredje ledd er pålagt kommunen som følge av et statlig organs uriktige rettsanvendelse i en sak hvor kommunen har bygd på korrekt lovforståelse. Etter dette antar vi at staten bør dekke de utlegg til den private parts sakskostnader som kommunen her har hatt. For øvrig nevner vi at Oslo kommune ikke kan kreve renter etter forsinkelsesrenteloven for tiden forut for en måned etter påkrav.