§ 36 - Dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 - omtolking av vilkåret "endret til gunst"

Dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 – omtolking av vilkåret ”endret til gunst”

Vi viser til brev 13. juli 2006 med vedlegg. I brevet tar Sivilombudsmannen opp spørsmålet om tolkingen av forvaltningsloven § 36 første ledd, nærmere bestemt om ”en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse innebærer at vedtaket er ”endret til gunst” for søkeren, uavhengig av hva som blir det endelige utfallet av saken med hensyn til realiteten”. Det spørres ”om tiden nå kan være moden” for et bekreftende svar. Selv om henvendelsen har bakgrunn i en konkret sak, forstår vi det slik at Sivilombudsmannen kun tar opp det prinsipielle spørsmålet.

Om vår forståelse av vilkåret ”endret til gunst” og grunnlaget for denne forståelsen viser vi til vårt brev 2. september 2003 til Sivilombudsmannen i vår sak 2003/05695 EO. Vi viser også til brev til oss 13. september 2003 i samme sak, der det fremgår at Sivilombudsmannen ikke hadde noen merknader til vår gjennomgåelse av gjeldende rett. Vårt inntrykk er at den tolkingen av forvaltningsloven § 36 første ledd som Sivilombudsmannen og Lovavdelingen gjennom lang tid og etter flere vurderinger har lagt til grunn, synes å være vel kjent og etablert hos fylkesmennene. I det følgende vil vi kun kommentere hensyn som særskilt er trukket frem i brevet 13. juli 2006. For enkelhets skyld taler vi i det følgende om ”klageinstansen”, selv om forvaltningsloven § 36 ikke er begrenset til dekning av sakskostnader i klagesaker.

1. Vi er som utgangspunkt enige i at enhver borger har rett til å få sin sak forsvarlig behandlet i henhold til gjeldende saksbehandlingsregler. Vi vil likevel tilføye at ikke alle saksbehandlingsregler er av en slik art at de er satt til vern av private parters interesser.

Vi kan ikke slutte oss til en generell påstand om at det ”ikke skal koste noe å få sin sak forsvarlig behandlet”, eller at det normalt vil ”fremstå som rimelig” at den enkelte slipper å dekke kostnader med å oppnå en forsvarlig saksbehandling. Ved behandling av forvaltningssaker i første instans regnes det som selvsagt at den enkelte i atskillig utstrekning må bidra til sakens opplysning, selv om forvaltningen har et overordnet ansvar for å sørge for at saken er forsvarlig opplyst. Dette kan etter omstendighetene innebære atskillige kostnader og innsats for øvrig for parten.

En part skal først og fremst slippe å dekke kostnader som er en følge av at saksbehandlingen ikke har skjedd i samsvar med saksbehandlingsreglene i lov og forskrift eller saksbehandlingen ellers ikke oppfyller det grunnleggende kravet om forsvarlig saksbehandling. Om en part har krav på dekning av tap, herunder kostnader, som vedkommende lider på grunn av at saksbehandlingen har vært ulovlig eller uforsvarlig, må som utgangspunkt avgjøres etter alminnelige regler om det offentliges erstatningsansvar. Vi finner grunn til å peke på at spørsmålet om hvor langt en part etter alminnelige erstatningsrettslige regler kan kreve erstatning for saksbehandlingsfeil som er begått på ett stadium av en sak, men som siden er rettet opp i forvaltningen innenfor rammene av en ordinær saksbehandling (herunder gjennom klagesaksbehandling), i liten grad er avklart. Vi antar at førsteinstansens og klageinstansens saksbehandling etter omstendighetene må ses samlet i en erstatningsrettslig vurdering, men ser ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet her.

Forvaltningsloven § 36 gir, så langt bestemmelsen rekker, rett til dekning av saksomkostninger på objektivt grunnlag og etter en særskilt prosedyre. Det kreves i prinsippet ikke at det er begått feil i form av brudd på saksbehandlingsregler eller på annen måte, så lenge vedtaket er endret til gunst for parten. Forvaltningsorganets avgjørelse etter forvaltningsloven § 36 kan påklages. Ordningen etter forvaltningsloven § 36 innebærer i praksis visse fordeler for den private, både materielt og prosessuelt, sammenlignet med det som følger av alminnelige erstatningsrettslige regler. Rekkevidden av retten etter § 36 er likevel begrenset på viktige punkter. For eksempel gir forvaltningsloven § 36 første ledd ikke krav på dekning av kostnader som en part har som følge av at feil begås i førsteinstansen hvis feilen rettes opp innen det treffes vedtak i klageinstansen og vedtaket ikke blir endret til gunst for parten ved at klageinstansen treffer nytt, negativt realitetsvedtak.

Utenfor saker om enkeltvedtak er det for øvrig ikke noen mulighet til å forankre krav om dekning av kostnader for saksbehandlingsfeil i forvaltningsloven § 36 første ledd. Isolert sett er en ren opphevelse av et avslag på en søknad om en tillatelse en prosessledende beslutning, og ikke et enkeltvedtak. Det alminnelige utgangspunkt er at lovgivningen om forvaltningsprosessen ikke gir noe rettskrav på saksomkostninger om en gis medhold i prosessledende beslutninger. Klageinstansen kan som utgangspunkt velge om den skal treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd. Å la dette valget få betydning for sakskostnadsspørsmålet der det endelige utfallet likevel blir avslag, kan synes noe ubegrunnet. Vi nevner at slike beslutninger også ellers står i en annen stilling enn vedtak om sakens realitet. De kan normalt ikke påklages, og de kan normalt heller ikke gjøres til gjenstand for søksmål.

2. Sivilombudsmannen uttaler, i forlengelsen av synspunktet om at det normalt ikke skal koste noe å få sin sak behandlet:

”I tilfeller der vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, og dette har påført den private part utgifter, vil det dessuten normalt være rimelig at utgiftene bæres av den som har begått feilen – altså forvaltningen. Et slikt synspunkt har en viss støtte i alminnelige culpabetraktninger.”

Vi er, som en rettspolitisk betraktning, enig i at det forhold at et vedtak oppheves på grunn av at et forvaltningsorgan har begått en saksbehandlingsfeil, taler for at den private parten skal slippe å bære de særlige kostnadene som oppstår som følge av at feilen er begått. Opphevingen vil normalt (men ikke alltid) ha bakgrunn i at det er gjort en eller flere feil fra forvaltningens side, og at feilen er av et visst alvor. Når vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, skjer dette således normalt fordi det er grunn til å tro at feilen eller feilene kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, sml. forvaltningsloven § 41.

3. Om betydningen av at dagjeldende § 36 annet ledd ble opphevet i 1995, viser vi i første rekke til vårt brev fra 2003. Vi avviser der opphevingen av § 36 annet ledd som et avgjørende argument for å omtolke § 36 første ledd i samsvar med det som antydes av Sivilombudsmannen. Samtidig peker vi på at det er mulig å gjøre unntak der den tradisjonelle tolkingen i konkrete saker vil gi et urimelig resultat.

Vi finner særlig grunn til å fremheve at en omtolking i samsvar med den som skisseres av Sivilombudsmannen, i praksis ville innebære en slik endring som Stortinget ikke vedtok i 1995. Omtolkingen ville dessuten gå lenger i retning av å etablere en rett til å kreve saksomkostninger enn det som ville vært utfallet hvis Stortinget i 1995 beholdt dagjeldende § 36 annet ledd.

Etter vårt syn vil den tolkingen som antydes av oss i brevet i 2003 ivareta hensynet til å unngå urimelige resultater, samtidig som en forholder seg lojalt til Stortingets vedtak i 1995. Vi er ikke blinde for at en rett til kostnadsdekning, forankret i forvaltningsloven § 36 første ledd, både prinsipielt og trolig praktisk vil styrke partens mulighet for dekning av kostnader sammenlignet med en skjønnsmessig preget adgang til å tilkjenne saksomkostninger. Hvis et rettskrav etableres, blir det i større grad opp til forvaltningen å argumentere for at det ikke er grunnlag for kravet. Hvorvidt det skal etableres et rettskrav på saksomkostninger i slike tilfeller er etter vårt syn et prinsipielt spørsmål som Stortinget bør ta stilling til på bakgrunn av forutgående utredning og høring.

Det kan spørres om det er mulig å oppstille noe mer presise retningslinjer for når forvaltningen bør tilkjenne saksomkostninger ved en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse. Etter § 20-12 i tvisteloven 2005, som ennå ikke er trådt i kraft, kan en part i en rettssak kreve dekket kostnader fra det offentlige hvis feilen skyldes at retten er ”vesentlig å bebreide” (første ledd bokstav b). Etter vårt syn vil dette momentet være et viktig argument for å tilkjenne omkostninger også når forvaltningen begår saksbehandlingsfeil. Dette innebærer i realiteten ikke noe mer enn det som allerede følger av en vurdering etter alminnelige erstatningsrettslige regler.

4. Avslutningsvis i brevet hit blir vi bedt om å opplyse hvorvidt de økonomiske konsekvensene av en omtolking fremstår som like usikre i dag som ved lovendringen i 1995. Vi har ikke foretatt noen undersøkelse av de økonomiske konsekvensene av å gi en part krav på saksomkostninger i de nevnte tilfellene. Vårt inntrykk er at de kravene som i dag fremsettes, i gjennomsnitt er betydelig høyere enn for noen år siden. Vi har ikke grunnlag for å si om en slik beskrivelse er treffende for den kategorien saker som særskilt er drøftet i dette brevet.