§ 36 - Anmodning om uttalelse til forvaltningsloven § 36

Saksnummer: 2005/07958 EO ATV/IH

Dato: 18.01.2006

 

Anmodning om uttalelse til forvaltningsloven § 36

Vi viser til brev fra Finansdepartementet 10. november 2005 med forespørsel om Lovavdelingens syn på spørsmål knyttet til retten til sakskostnader etter forvaltningsloven (fvl.) § 36.

1. Rett til dekning av sakskostnader ved omgjøring

Ett av vilkårene for å få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 er at det opprinnelige vedtaket er endret. Det er sikker rett at kravet til at vedtaket er ”endret” omfatter både endring etter klage og endring som følge av at forvaltningen har omgjort vedtaket etter fvl. § 35, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) side 48.

En person som er misfornøyd med et forvaltningsvedtak, vil normalt benytte muligheten til å klage over vedtaket, jf. fvl. §§ 28 flg. Klageadgangen kan være stengt fordi vedkommende har oversittet klagefristen i §§ 29 flg., fordi klageadgangen er uttømt, eller fordi vedkommende ikke har klagerett jf. § 28. I disse tilfeller vil det være aktuelt å anmode om at forvaltningen omgjør vedtaket.

Det kan anmodes om omgjøring selv når vilkårene for å klage er til stede. Førsteinstansens kompetanse til å omgjøre vedtaket er i disse tilfellene regulert av forvaltningsloven § 35 første ledd og de grunnlagene som det vises til i § 35 femte ledd. I den grad forvaltningsloven § 35 eller andre grunnlag setter skranker for resultatet privatpersonen ønsker, vil det være naturlig at forvaltningen i medhold av sin veiledningsplikt gjør vedkommende oppmerksom på adgangen til å fremsette kravet i form av en klage. Ofte vil noe som formelt er betegnet som ”anmodning om omgjøring” e.l. kunne forstås som en klage etter forvaltningsloven. Det er vanskelig å se avgjørende grunner for at adgangen til å få dekket sakskostnader etter fvl. § 36 skal være avhengig av hvilken fremgangsmåte som blir benyttet.

2. Rett til dekning av sakskostnader ved omgjøring av vedtak til gunst for person med rettlig klageinteresse

Fvl. § 36 oppstiller som et vilkår for rett til dekning av sakskostnader at vedtaket er endret ”til gunst for en part”.

Om hvem som er parter i klagesaken heter det i Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 99 sp. 1:

”Når noen som har ”rettslig klageinteresse”, i rett tid har nyttet klageretten eller eventuelt fått oppreisning etter § 31, er vedkommende å betrakte som ”part” under klagesaken, sml. definisjonen i § 2 e.”

Det er dermed klart at en person ikke behøver å ha hatt partsstatus i førsteinstansen for å få status som part under klagebehandlingen. Partsstatus under klagebehandlingen er etter Lovavdelingens syn tilstrekkelig til at partsvilkåret i fvl. § 36 er oppfylt. Om det for den enkelte er et krav for å oppnå partsstatus at han har klaget i tide, behøver vi ikke å ta stilling til.

Det oppstår spørsmål om en person har krav på dekning etter fvl. § 36 hvis vedkommende først gjør sin interesse gjeldende ved en etterfølgende anmodning om omgjøring. I vilkåret om at vedtaket må være endret til gunst for en ”part”, ligger det en avgrensning av hvem som kan få dekket kostnadene med å få endret vedtaket. Sammenhengen med stillingen under klagesakene tilsier at partsbegrepet i omgjøringssakene omfatter personer som ville hatt rett til å klage etter fvl. § 28. Det kan ikke oppstilles som et vilkår for dekningen etter § 36 ved omgjøring, at personer med ”rettslig klageinteresse” har utvist aktivitet under klagebehandlingen. Det ville i tilfelle ha skapt dårlig sammenheng med vedkommendes adgang til å angripe vedtaket ved søksmål. Dessuten kan de forhold som begrunner omgjøringssaken ha inntrådt etter at klagesaksbehandlingen er avsluttet (det kan i tilfelle få betydning for et omkostningskrav). Det kan imidlertid ikke utelukkes at passivitet under klagebehandlingen i spesielle tilfeller kan føre til at vedkommende pådrar seg høyere kostnader enn de ”nødvendige”. Så lenge personen fortsatt har den tilknytningen til saken som ville gitt adgang til å klage etter § 28 og faktisk opptrer i saken, må vedkommende normalt anses som part i omgjøringssaken og dermed å falle inn under dekningsområdet til fvl. § 36.

3. Oppstiller fvl. § 36 et krav til årsakssammenheng mellom de utgifter som kreves dekket og resultatet av forvaltningens behandling?

Fvl. § 36 gir rett til dekning av ”kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket”. Bestemmelsen oppstiller et krav om årsakssammenheng mellom utgifter parten har pådratt seg i klageprosessen og vedtaksendringen, jf. kravet om at kostnadene må ha vært ”nødvendige”.

I kravet ligger det en avgrensning mot utgifter som ikke er knyttet til omgjørings- eller klagesaken.

I den utstrekning en part har hatt kostnader i omgjørings- eller klagesaken, oppstår spørsmålet om det var nødvendig å pådra seg disse for at forvaltningen skulle endre det opprinnelige vedtaket. I denne vurderingen står partens oppfatning sentralt, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 101:

“Særlig viktig er det om det var forståelig at parten pådro seg utgifter, f.eks. ved å oppsøke advokat, for å få endret vedtaket. Ved vurderingen spiller feilens art og sakens vanskelighetsgrad en vesentlig rolle. … Likeledes må man kunne legge vekt på om vedkommende kunne få tilstrekkelig bistand i administrasjonen, jfr. i denne forbindelse forvaltningsloven § 11 som pålegger forvaltningsorganene en alminnelig vegledningsplikt innenfor sitt område.”

Tilsvarende syn på nødvendighetsvilkåret fremgår av vår uttalelse 10. september 1976 jnr. 2162/76 E:

”… Ved den konkrete vurderingen må imidlertid også legges vekt på hva vedkommende part eller partsrepresentant selv med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak. Man må i praksis regne med at partene og deres advokater kan feilvurdere situasjonen for så vidt. Man må videre ha for øyet at en reduksjon av kravet med den begrunnelse at saksforberedelsen ble for omfattende, vil gå ut over vedkommende part personlig.”

I uttalelse 7. februar 2000 snr. 99/20138 E suppleres de ovennevnte momentene med følgende:

”Nødvendighetsvilkåret må til en viss grad kunne ses i lys av hvor store verdier det står om. Det må godtas at en advokat gjør ekstra grundig arbeid med å sjekke rettskilder og kontrollere faktum dersom det står om store verdier, ….”

Det er med andre ord ikke ubetinget avgjørende om forvaltningen ville kommet til samme resultat uten de tiltakene parten krever dekket etter fvl. § 36.

Et annet spørsmål er hvordan kravet til årsakssammenheng skal behandles når det er forståelig at parten pådro seg utgifter av en viss art, men størrelsen på utgiftsposten overstiger det som er ”nødvendig”. Særlig praktisk er dette der parten oppsøker advokat og fremmer krav om dekning av advokatsalær for tjenester som overstiger den bistand som må anses ”nødvendig”. Utgangspunktet er at alle krav skal vurderes konkret og at det ikke kan oppstilles noen generell hovedregel for beløpets størrelse. I sak jnr. 1123/89 E uttalte vi 26. juli 1989:

”… En annen sak er dersom forvaltningen har mange klagesaker av omtrent samme type og omfang, vil den etter hvert kunne danne seg et bilde av hva som er vanlige saksomkostninger i slike saker. Det kan tjene som grunnlag når man skal vurdere hva som må anses for ”nødvendige” kostnader i en slik sak.”

I den utstrekning utgiftene blir ansett for å være nødvendige, har parten rettskrav på å få dekket utgiftene fullt ut. Sakskostnadskravet kan med andre ord ikke nedkortes på grunn av beløpets størrelse.

En annen problemstilling er om det kreves at vedtaket er endret på bakgrunn av de anførsler som parten har fremsatt, og som kravet om sakskostnader knytter seg til. Vår uttalelse 7. februar 2000 i snr. 99/20138 E gjaldt en sak hvor det i realiteten forelå to enkeltvedtak. Etter klagen ble bare det ene vedtaket endret. Nødvendighetsvilkåret medførte at det bare var kostnader knyttet til vedtaket som faktisk blir endret, som kunne kreves dekket etter fvl. § 36:

”… Det at en utredning er relevant både for et vedtak som blir endret og ett som ble stående er i seg selv ikke til hinder for at kostnadene knyttet til utredningen dekkes fullt ut. Men kostnadene må i et slikt tilfelle ha vært ”nødvendige” for det vedtaket som faktisk ble endret. Så langt et utført arbeid ikke er relevant for det vedtaket som faktisk ble endret, er det ikke grunnlag for dekning av kostnader knyttet til dette arbeidet med grunnlag i § 36 første ledd. …”

En part vil ofte påberope seg flere grunnlag for at førsteinstansens vedtak må endres, og spørsmålet er da om kostnader til anførsler som ikke vinner frem i klageinstansen, kan avskjæres med henvisning til nødvendighetsvilkåret. Sivilombudsmannen uttaler i årsmeldingen fra 1983 s. 57 (på s. 58) at det ikke kreves at anførslene i klagen faktisk har vært avgjørende for å få endret vedtaket:

”Reindriftsstyret har nå uttalt at forvaltningslovens § 36 første ledd ikke krever at anførslene i klagen faktisk har vært avgjørende for at vedtaket ble endret. Jeg er enig i dette. …. I hvilken grad advokatens arbeid med klagen har vært av betydning for det endelige saksutfall, kan da i høyden bli et spørsmål om hvor stor del av sakskostnadene som skal dekkes.”

Også her blir det spørsmål om det var forståelig at parten pådro seg de aktuelle utgiftene. Forholdene kan ligge meget forskjellig an fra sak til sak. De ulike grunnlagene kan f.eks. være vanskelige å skille klart fra hverandre, og parten kan ha hatt grunn til å tro at han kunne nå frem på flere grunnlag. I noen situasjoner vil det være klart at parten har argumentert langs en linje som ikke har hatt betydning for endringen av vedtaket. Etter en konkret vurdering vil det i slike tilfeller være adgang til å avslå dekning fordi utgiftene ikke har vært ”nødvendige”.