§ 33-1 - Svar på merknader fra Statsforvalteren i Oslo og Viken etter svar på omgjøringsanmodning i klagesak om byggesaksgebyr - Kantorbekken terrasse - Nordre Follo kommune

Vi viser til brev av 16. juni 2023 (deres ref 2021/14203), der dere har merknader til vårt svar på anmodning om omgjøring fra Nordre Follo kommune av 15. mars 2023. Departementet vil i det følgende besvare deres kommentarer til vår forståelse av regelverket.

Dokumentasjonskrav for selvkost i byggesaker

Kommunene har etter selvkostforskriften § 9 plikt til å dokumentere hvordan samlet selvkost for et tjenesteområde er beregnet. I byggesaker gjelder et utvidet dokumentasjonskrav. Her skal gebyrene også gjenspeile gjennomsnittlig kostnad for en sakstype. I tillegg skal selvkost tilstrebes i den enkelte sak.

Vi skiller vanligvis mellom alminnelige og atypiske byggesaker. I alminnelige saker er det som utgangspunkt tilstrekkelig å dokumentere snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstypen, jf. blant annet SOMB-2008-87. Typisk er dette standardiserte (lineære) gebyrsatser. I atypiske saker må selvkost også synliggjøres i den enkelte sak. Atypiske saker er etter definisjonen i vår veileder «en konkret sak der beregningsmåten i gebyrforskriften gir et gebyr for tiltaket som åpenbart ikke gjenspeiler faktisk ressursbruk i kommunens saksbehandling» (vår utheving).

Det er med andre ord kun i byggesaker der det er åpenbart at det standardiserte gebyret ikke gjenspeiler faktisk ressursbruk i saksbehandlingen at kommunen må synliggjøre selvkost i den enkelte sak. For eksempel kan det være «åpenbart» hvis det tas samme standardiserte gebyr for helt like fasader på flere like bygg som er omsøkt som ett tiltak. Dersom kommunen skal ta samme standardiserte gebyr i et slikt tilfelle, må kommunen kunne synliggjøre at det standardiserte gebyret likevel gjenspeiler faktisk ressursbruk i den konkrete byggesaken. Hvis kommunen ikke kan synliggjøre dette, er gebyret ulovlig.

Disse utgangspunktene opplever vi at Statsforvalteren og departementet er enige om.

Dokumentasjonskrav for selvkost i atypiske byggesaker

Spørsmålet videre er hvordan selvkost i en atypisk sak skal dokumenteres. Her opplever departementet at Statsforvalteren har en annen oppfatning enn det som følger av veilederen.

Departementet har uttalt at det i atypiske saker gjelder et krav om synliggjøring av selvkost. Kommunen må synliggjøre at gebyrene som kreves i den konkrete saken er et resultat av kommunens behandling av den.

Vi har oppstilt to alternative måter å synliggjøre dette på:

1. Beskrive og dokumentere sakens omfang gjennom dokumentbevis (f.eks. brev/korrespondanse i saken, møtereferater eller oversikter over antall møter, gjennomførte befaringer, møter/telefonsamtaler med søker/tiltakshaver, interne avklaringer osv.)
2. Registrere timer underveis i saksbehandlingen, samt eventuell statistikk/empiri

Dersom kommunen gjennom slik synliggjøring klarer å dokumentere at gebyrene gjenspeiler faktisk ressursbruk i saken, er gebyret lovlig. Departementets bruk av ordet «synliggjøre» er ment å understreke at det i byggesaker gjelder et dokumentasjonskrav. Kommunene skal dokumentere – synliggjøre – at selvkost er oppfylt i den enkelte sak, det vil si at gebyrene gjenspeiler ressursbruken i saken.

Det betyr imidlertid ikke at departementet med dette har ment å fravike kravet til utredningsplikt i forvaltningsloven § 17 («så godt opplyst som mulig»), eller at departementet er uenig i det ulovfestede prinsippet om at det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn i forvaltningssaker. Vi vil begrunne dette nærmere nedenfor.

Statsforvalteren synes i brev av 16. juni 2023 å mene at den eneste måten å synliggjøre selvkost på er å registrere timebruk:

«I atypiske saker hvor ilagt gebyr påstås å være urimelig eller i strid med selvkostprinsippet, har Statsforvalteren lagt til grunn at kommunen har en indirekte plikt til å registrere timebruk, eller at det i etterkant foretas et konkret overslag over medgåtte timer. I de tilfellene kommunen ikke fører timer, har Statsforvalteren lagt til grunn at de må forsøke å redegjøre for antall timer i den konkrete saken og hvor mange timer behandlingen av en sak normalt sett bør ta. Dette for å få saken tilstrekkelig opplyst, slik at Statsforvalteren skal kunne vurdere om det aktuelle gebyret er innenfor selvkost.» (vår utheving)

Dette er departementet uenig i. Naturligvis vil det være enklere – både for kommunen i førsteinstans og Statsforvalteren som klageinstans – å vurdere om kravet er oppfylt dersom kommunen har ført timelister underveis i saksbehandlingen. Ut fra timelistene og eventuell statistikk/empiri er det mulig å fastslå om gebyret gjenspeiler faktisk ressursbruk.

De fleste norske kommuner fører imidlertid ikke timer i hver enkelt sak. Da vil et forsøk på å synliggjøre ressursbruk gjennom timeføring i ettertid bli et grovanslag og ikke særlig godt egnet som dokumentasjon. Etter departementets syn er det heller ikke i tråd med hensyn til effektivitet og ressursbruk å kreve at kommuner fører timer underveis i alle byggesaker. Et slikt krav vil være så inngripende at det etter departementets vurdering må fremgå uttrykkelig av lov eller forskrift, noe det ikke gjør i dag.

Etter departementets syn vil saken være tilstrekkelig opplyst dersom kommunen med tilfredsstillende grad av sikkerhet kan synliggjøre (dokumentere) at gebyret gjenspeiler selvkost i den enkelte sak på andre måter. Derfor har vi oppstilt to alternative måter å oppfylle dokumentasjonskravet. Som nevnt ovenfor, har vi pekt på at kravet kan være oppfylt dersom kommunen kan fremlegge dokumenter og redegjørelser som viser at gebyret gjenspeiler kommunens faktiske ressursbruk i saken.

Når kommunen kan dokumentere at det f.eks. har vært svært omfattende korrespondanse i saken, at det har vært nødvendig med interne drøftingsmøter av byggverkets plassering eller estetiske krav, at saken har reist kompliserte juridiske spørsmål som det har vært nødvendig å utrede grundigere enn normalt, at søker/tiltakshaver har revidert tegninger og endret prosjektets karakter underveis osv., kan det etter en konkret vurdering være at det ikke lenger er «åpenbart» at gebyret ikke gjenspeiler faktisk ressursbruk i saken, slik som definisjonen av atypiske saker krever. Dokumentasjonen fremstår troverdig, og det mest sannsynlige faktum er at gebyret gjenspeiler faktisk ressursbruk.

Departementet ser at vår tolkning kan gjøre Statsforvalterens overprøving i klagesaker om gebyr mer krevende, og at det ville vært enklere om Statsforvalteren kunne kreve timeføring fra kommunene. Vi har foretatt en grundig avveining av hensynene som taler for og mot vår tolkning. Etter vår oppfatning er det ingen annen forståelse av reglene, slik de er utformet i dag, som på tilsvarende måte gir en praktikabel regel for alle berørte. Vi mener derfor at dette er slik kravet i atypiske byggesaker må forstås.

Vi takker for merknadene og vil ta dem med oss i den videre utviklingen av regelverket.

 

Kopi: Direktoratet for byggkvalitet