§ 33-1 - Om krav til dokumentasjon av selvkost for gebyr etter pbl. § 33-1 første ledd tredje setning

Vi viser til brev av 18. september 2019 der det stilles noen spørsmål knyttet til behandling av klage på byggesaksgebyrer der det anføres at gebyret overstiger selvkost. Bakgrunnen for henvendelsen knytter seg til en konkret klagesak.

Vi viser også til Bergen kommunes brev av 27. september 2019 der kommunen gir utfyllende opplysninger i saken knyttet til selvkost og hvordan gebyrene er beregnet.

Departementet gjør oppmerksom på at vi ikke kan ta stilling til eller gi anbefalinger om hvordan konkrete enkeltsaker bør håndteres. Vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

1. Hva slags krav kan Fylkesmannen stille til kommunene om dokumentasjon av selvkost i byggesaker?

Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 33-1 første ledd at kommunen kan gi forskrift om gebyr for arbeid som det påhviler kommunen å utføre etter loven eller forskrift. Forskriften er en forutsetning for å kreve gebyrer. Det følger av bestemmelsen at gebyret ikke kan være "høyere enn de nødvendige kostnadene kommunen har med slike saker".

Kommunen kan i sitt byggesaksregulativ legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger, og det er ikke et krav om at et konkret gebyr fullt ut må tilsvare kommunens kostnader i den enkelte sak. Gebyret kan tilsvare ett antatt gjennomsnitt for tilsvarende saker. Utgangspunktet er dermed at kommunen ikke må føre detaljert oversikt over tidsbruken i hver enkelt sak når gebyrregulativet tar utgangspunkt i fastpriser. Samtidig er det viktig å understreket at begrensningen til selvkost i pbl. § 33-1 også retter seg mot det enkelte gebyr, i tillegg til kommunens gebyrregulativ. Dette medfører at kommunens faktiske kostnader i den konkrete saken bør gjenspeiles i det fastsatte gebyret^[1].  Avviket mellom gebyrets størrelse og kommunens faktiske kostnader i den konkrete saken kan dermed ikke være for stort. Sagt med andre ord må gebyret i den enkelte sak ikke fremstå som klart urimelig.

Det er for eksempel ikke uvanlig at et gebyrregulativ fastsetter gebyr for en angitt enhet (f.eks. boenhet/bolig, et areal eller antall dispensasjoner). En slik oppbygging av regulativet kan bygge på en analyse av at slike elementer i en byggesak erfaringsmessig er kostnadsdrivere ved at saksbehandlingen blir mer omfattende. Å bruke slike elementer når man gjør gjennomsnittsberegninger er vanlig og innenfor lovens rammer.

Der en slik oppbygging fører til at gebyret blir svært høyt i en konkret sak, vil det etter vår vurdering være visse krav til dokumentasjon av de faktiske kostnadene. Dette fordi en slik oppbygging av regulativet kan innebære en risiko for at gebyret kan overstige selvkost i en konkret byggesak. I slike tilfeller kan man ha en såkalt "atypisk" sak, det vil si en sak som fremstår som enkel å behandle, men som på grunn av store arealer eller eventuelt mange boenheter utløser høye gebyrer. I slike atypiske saker mener departementet at kommunen må kunne synliggjøre^[2] hvilket arbeid den har hatt med saken.

En måte å synliggjøre dette på kan være at kommunen viser hvor omfattende saksbehandlingen har vært ved f.eks. å redegjøre for hva som har vært krevende avklaringer og hvilke oppgaver/aktiviteter de har utført i saken. Det kan være antall brev de har måtte skrive, antall møter de har hatt med søker/tiltakshaver under veis, avklaringer de har måttet gjøre med andre myndigheter, hvor mange personer som har vært involvert i drøftelser av saken mv. En annen måte kostnadene kan dokumenteres på er at kommunen fører en oversikt over timebruk og eventuelle andre påløpte kostnader som har vært reelle og relevante. En slik registering av timebruk i hver enkelt sak vil da også kunne nyttes som det statistiske grunnlaget som er nødvendig for å dokumentere at selvkostprinsippet etterleves. Kommunen kan også ha tilgjengelig nødvendig empiri for fastsettelse av arealklasser og korresponderende gebyrposter i gebyrregulativet som sådan. Dersom det ikke føres timer eller det ikke på annen måte med tilfredsstillende grad av sikkerhet kan dokumenteres hvilke kostnader kommunen har hatt i den enkelte saken, vil det etter forholdene være nødvendig å sette ned gebyret for å sikre at det ikke overskrider selvkost. For å ta stilling til dette i konkrete saker kan Fylkesmannen be kommunen dokumentere at kommunens faktiske kostnader i saken ikke overstiger selvkost.

2. Er det en forskjell mellom mindre og større gebyrer? Hvis ja, hvordan kan en fastsette en grense mellom store og mindre gebyrer?

Som det fremgår av vårt svar på spørsmål 1 er det i atypiske saker, altså typisk saker som på grunn av store arealer eller eventuelt mange boenheter utløser høye gebyrer basert på et i utgangspunktet lovlig gebyrregulativ, som det kan kreves at kommunen synliggjør hvilket arbeid den har hatt med konkrete saker. Krav om dokumentasjon vil således i praksis antagelig kun slå inn ved større gebyrer.

3. Er en slik vurdering i realiteten en lovlighetskontroll av gebyrregulativet?

Spørsmålet om gebyret i en konkret sak overstiger selvkost oppstår vanligvis ved søknad om gebyrnedsettelse eller klage over at et gebyr ikke er redusert etter søknad.  Som det fremgår over kan Fylkesmannen da be kommunen å dokumentere at de faktiske kostnader i den konkrete saken ikke overstiger selvkost. Dette anses ikke som en lovlighetskontroll.

Fylkesmannen kan også foreta en lovlighetskontroll. En lovlighetskontroll er først og fremst aktuelt ved kontroll med regulativet, ikke det enkelte gebyr. Et regulativ kan jo for øvrig være lovlig, selv om det enkelte gebyr ikke er det.

4. Dersom kommunen ikke fremlegger beregninger, hvordan kan Fylkesmannen selv beregne selvkost? Kan Fylkesmannen som en del av vurderingen legge vekt på at gebyret er i tråd med gebyrregulativet i kommunen?

I saker der Fylkesmannen antar at en ny vurdering i kommunen ikke vil kunne tilføre noe nytt, kan Fylkesmannen etter en konkret vurdering selv fastsette endelig gebyr, i stedet for å sende saken tilbake til kommunen. Fastsettelsen av gebyret i slike saker må til en viss grad baseres på skjønn. Når Fylkesmannen på skjønnsmessig grunnlag fastsetter et beløp bør dette være så lavt at det med tilstrekkelig grad av sikkerhet er innenfor selvkost. Det gjør at gebyret kan bli lavere enn kommunens faktiske utgifter i saken.

Vi understreket at denne praksisen i utgangspunktet kun bør gjelde høye gebyrer hvor gebyrets størrelse typisk er utløst av at gebyrregulativet legger opp til en lineær økning i gebyr etter for eksempel det omsøkte tiltakets størrelse. Det vil si at en slik skjønnsmessig vurdering kun bør gjøres når det ilagte gebyret etter Fylkesmannens vurdering i den konkrete saken er vesentlig høyere enn sannsynlig selvkost i saken.

5. Er selvkostregelen absolutt, eller er det mulig å kreve at tiltakshavere må søke om nedsettelse etter reglene for urimelige gebyrer e.l. som kommunene ofte har i sine regulativer? Om ja, hvor mye kan gebyret overstige estimert selvkost før det blir urimelig?

Departementet antar at kommunen har et forholdsvis vidt spillerom når den skal utforme gebyrregulativet, og at det må foreligge en vesentlig beløpsdifferanse i forhold til de faktiske kostnadene før et gebyr må anses somulovlig høyt.

Spørsmålet om anvendelse av en nedsettelseshjemmel i gebyrregulativet oppstår etter vår vurdering først i de tilfeller hvor prinsippet om selvkost er overholdt ved fastsettelsen av satsene i gebyrregulativet, men hvor forvaltningens utgifter i den aktuelle saken av ulike årsaker er åpenbart urimelige sammenlignet med snittkostnadene i den aktuelle sakstype.

 

Kopi: Bergen kommune

 

^[1] Se blant annet Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2007/1279 der det fremkommer: "Det synes i dommen forutsatt at selvkostprinsippet ikke bare krever at den enkelte sektor drives uten overskudd, men at selvkost også skal tilstrebes i den enkelte sak".

^[2] Jf. at kommunen har en plikt til å opplyse saken tilstrekkelig godt og til å begrunne sine vurderinger etter fvl. §§ 17 og 24.