§ 32-8 - Svar på spørsmål om utmåling av overtredelsesgebyr og vilkåret «særlig alvorlige overtredelser» i byggesaksforskriften § 16-1 andre ledd

Vi viser til brev av 17. april 2023, der dere ber departementet om svar på tre spørsmål om utmåling av overtredelsesgebyr og vilkåret «særlig alvorlige overtredelser» i byggesaksforskriften (SAK10) § 16-1 andre ledd, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 32-8. Vi vil besvare spørsmålene fortløpende.

Vi nevner innledningsvis at vi ikke kan ta stilling til den konkrete saken, og uttalelsen er derfor gitt på generelt grunnlag.

Departementets svar

1. Kan felling av et tre i strid med bestemmelser fastsatt i reguleringsplan utgjøre en «særlig alvorlig» overtredelse etter SAK10 § 16-1 annet ledd, og hvilke forhold skal i tilfelle vektlegges ved denne vurderingen?

Overtredelsesgebyr ble innført som en ny administrativ sanksjon i plan- og bygningsloven av 2008. Sanksjonen gir plan- og bygningsmyndighetene mulighet til å reagere på overtredelser av regelverket på en enklere og raskere måte enn gjennom politianmeldelse. Virkemiddelet er reservert for de mer alvorlige hendelsene, uten at det er så alvorlig at forholdet bør anmeldes. Overtredelsesgebyr regnes ikke som straff etter norsk rett, men derimot som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Felling av et tre i strid med bestemmelser fastsatt i reguleringsplan kan utgjøre en overtredelse etter SAK10 § 16-1 første ledd bokstav g. Spørsmålet er om trefelling i strid med reguleringsplan også kan falle inn under den høyere terskelen i SAK10 § 16-1 andre ledd. Bestemmelsen lyder:

«Foretak og privatpersoner kan ilegges høyere overtredelsesgebyr enn nevnt i første ledd ved særlig alvorlige overtredelser. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på forhold som nevnt i § 16-2 første, tredje, fjerde og femte ledd.» (vår utheving)

Det følger direkte av ordlyden at det ved vurderingen av om det foreligger en «særlig alvorlig overtredelse» skal legges særlig vekt på de samme forholdene som ved utmåling av gebyret i SAK10 § 16-2 første, tredje, fjerde og femte ledd.

Det vil for det første si hvor alvorlig overtredelsen er, jf. SAK10 § 16-2 første ledd. Bestemmelsen i § 16-1 andre ledd er forbeholdt overtredelser som er kvalifisert mer alvorlige enn overtredelser etter første ledd bokstav a)-h), jf. ordlyden «særlig alvorlige». Det avgjørende er hvilke konsekvenser handlingen har fått.^[1] I juridisk litteratur er det trukket fram eksempler på forhold av særlig alvorlig karakter:^[2]

«Det som kan gjøre overtredelsen særlig alvorlig, er at det er voldt personskade, irreversible skader på natur eller kulturminner. Videre kan det legges vekt på feil som medfører fare for personskade, for eksempel i form av manglende brannsikring, utilstrekkelig bæreevne eller lignende, og neglisjering av uavhengig kontroll av kritiske punkter.» (vår utheving)

For det andre kan det legges vekt på om overtrederen åpenbart kjente til at handlingen var i strid med krav gitt i eller med hjemmel i loven, jf. SAK10 § 16-2 tredje ledd. Ved denne vurderingen kan det blant annet legges vekt på om overtrederen er profesjonell og/eller om den aktuelle bestemmelsen som er overtrådt har vært et tema i søknadsprosessen.^[3]

For det tredje kan det legges vekt på om overtrederen ved gjentatte anledninger har vært ansvarlig for forhold som nevnt i § 16-1, jf. SAK10 § 16-2 fjerde ledd. Det vil si at overtredelsen inngår i et mønster som viser manglende respekt for regelverket.^[4]

Endelig kan det legges vekt på om overtredelsen bidrar til økonomisk gevinst, jf. SAK10 § 16-2 femte ledd. Det vil si at tiltaket eller eiendommen får en markert høyere økonomisk verdi som følge av overtredelsen.

Dette siste momentet gjør seg spesielt gjeldende ved vurderingen av særlig alvorlige overtredelser, dvs. tilfeller der størrelsen på verdiøkningen gjør at et overtredelsesgebyr i det lavere sjiktet ikke vil stå i forhold til verdiøkningen.^[5] I forarbeidene er det også trukket fram at formålet med den høyere rammen i SAK10 § 16-1 andre ledd er å sikre at overtredelsesgebyret har tilstrekkelig preventiv effekt:

«Bestemmelsen er særlig utformet med tanke på de tilfellene der overtredelsesgebyret ellers vil bli uforholdsmessig lavt i forhold til tiltakets størrelse, den økonomiske gevinsten overtredelsen kan tilføre overtrederen og om det er overveiende sannsynlig at overtrederen bevisst har ignorert et kjent krav. Bakgrunnen for bestemmelsen er at kommunene tidvis opplever at tiltakshavere spekulerer i at verdien på eiendommen øker så sterkt, for eksempel ved ulovlig riving i byer og andre områder med høy tomteverdi, at en lav bot eller gebyr ikke virker preventivt. Kommunen bør i slike tilfeller kunne ilegge et høyere overtredelsesgebyr.» ^[6] (vår utheving)

I juridisk litteratur er det pekt på at en forutsetning for å vektlegge økonomisk gevinst må være at overtrederen også slipper å rette forholdet, for eksempel der overtredelsen gjør uopprettelig skade.^[7]

Momentlisten som det er vist til i SAK10 § 16-1 andre ledd andre punktum er ikke uttømmende, jf. ordlyden «særlig legges vekt på». Andre momenter kan også ha betydning, for eksempel om overtredelsen er gjort i vinnings hensikt, jf. også sitatet fra forarbeidene ovenfor. Bygningsmyndighetene må treffe avgjørelsen etter en konkret helhetsvurdering av relevante momenter.

Departementet kan som nevnt ikke ta stilling til den konkrete saken som er bakgrunnen for henvendelsen deres. På generelt grunnlag vil vi imidlertid peke på at felling av trær i strid med et uttrykkelig krav i reguleringsplanbestemmelser kan utgjøre en «særlig alvorlig overtredelse» etter en nærmere konkret helhetsvurdering. Trefellingen kan utgjøre en alvorlig og irreversibel skade, ettersom et tre ikke nødvendigvis lar seg erstatte på en tilfredsstillende måte. Replanting kan ta mange år. Ved denne vurderingen vil det også ha betydning dersom trefellingen er utført av en profesjonell utbygger som må forutsettes å kjenne til et mye omtalt forbud i Oslo kommunes reguleringsplan. Det samme må gjelde dersom forbudet har vært et tema i søknadsprosessen. Videre vil det som nevnt være skjerpende dersom utbyggeren også får en økonomisk gevinst av trefellingen, for eksempel økt tomteverdi, som klart overstiger den preventive effekten et overtredelsesgebyr i det lavere sjiktet kan gi. Dette gjelder særlig dersom overtredelsen skjer i vinnings hensikt.

2. Forutsatt at felling av trær i strid med reguleringsbestemmelser omfattes av vilkåret «særlig alvorlige overtredelser», jf. SAK10 § 16-1 annet ledd, hvordan skal den konkrete utmålingen foretas?

Dersom det foreligger en særlig alvorlig overtredelse, jf. § 16-1 andre ledd, kan det ilegges gebyr innenfor en ramme på 400 000 kroner, jf. § 16-1 tredje ledd. Hvor høyt gebyret skal være innenfor rammen, vil bero på en konkret vurdering ut fra tradisjonelle utmålingsmomenter. Mange av momentene vil tilsvare de som er relevante for om det foreligger en særlig alvorlig overtredelse, jf. spørsmål 1 ovenfor. Aktuelle momenter er blant annet overtredelsens grovhet, graden av utvist skyld, om det foreligger gjentakelse, om overtredelsen er begått i vinnings hensikt samt overtrederens økonomiske evne.^[8] Momentlisten i SAK10 § 16-2 første til syvende ledd utdyper og supplerer disse.

Departementet kan ikke gi nærmere veiledning for den konkrete utmålingen som må foretas i den enkelte sak. Vi vil imidlertid understreke at formålet med bestemmelsen i SAK10 § 16-1 andre ledd er å sikre at gebyret virker preventivt også i situasjoner der verdien av en eiendom øker sterkt som følge av overtredelsen, jf. spørsmål 1 ovenfor. Dette kan nok særlig gjøre seg gjeldende i tettbygde områder med høy tomteverdi, som i Oslo kommune. Dersom momentene som tilsier at det foreligger en særlig alvorlig overtredelse er oppfylt, bør den konkrete utmålingen ta sikte på et gebyrnivå som har tilstrekkelig preventiv effekt overfor tiltakshaveren i den konkrete saken.

Vi viser imidlertid til at gebyret også må «stå i rimelig forhold til ulovligheten», jf. plan- og bygningsloven § 32-10. Vi slutter oss også til synspunktet i juridisk litteratur om at det bør utvises forsiktighet med overtredelsesgebyr i det øvre sjiktet av rammen på 400 000 kroner:

«En ramme på 400 000 kroner er høyt. Overtredelser som kan føre til slike gebyrer, bør derfor forfølges av påtalemyndigheten – se pkt. 9.3, siden det kan indikere et alvorlig straffbart forhold. Når gebyret i tillegg skal tilfalle kommunen som et insentiv til å prioritere ulovlighetsoppfølging, kan et gebyr i slik størrelsesorden være tvilsomt etter EMK. Om valg mellom overtredelsesgebyr og straff, se Rt. 2010 s. 1121.»^[9]

Ved ileggelse av overtredelsesgebyr i det helt øvre sjiktet bør bygningsmyndigheten vurdere om påtalemyndigheten i stedet er rett instans for forfølging av overtredelsen. Som påpekt i litteraturen kan svært høye gebyrer også være i strid med EMK.

3. Har det betydning for vurderingen av om overtredelsen er «særlig alvorlig» etter SAK10 § 16-1 annet ledd, at fellingen er foretatt for å avverge risiko for skade på personer eller økonomiske verdier, evt. den konkrete utmålingen?

Vurderingen av hvilket overtredelsesgebyr som kan ilegges må skje etter en konkret helhetsvurdering. Etter departementets oppfatning kan motivet for overtredelsen være et av flere relevante momenter i vurderingen av om det foreligger en særlig alvorlig overtredelse og i den konkrete utmålingen.

Departementet viser til at det økonomiske motivet for overtredelsen er trukket fram eksplisitt i SAK10 § 16-2 («om overtredelsen bidrar til økonomisk gevinst», «om overtredelsen er gjort i vinnings hensikt»). Motsetningsvis vil trolig andre motiver kunne tale i formildende retning, for eksempel om overtrederen ville avverge skade.

Det kan være forhold som taler både for og mot at trefellingen er foretatt for å avverge risiko for skade. Det kan blant annet ha betydning om overtrederen kontaktet nødetatene for bistand, om han varslet kommunens byggesaksavdeling, og om det er kjent at treet utgjør en skaderisiko, for eksempel gjennom arboristrapporter o.l. som peker på ustabilitet, råte eller andre svakheter. Motivet til overtrederen vil kun være et av flere aktuelle momenter i helhetsvurderingen. Det kan være andre, tungtveiende momenter som må tillegges større vekt enn overtrederens eventuelle gode motiver.

 

 

Kopi: Direktoratet for byggkvalitet

 

^[1] Direktoratet for byggkvalitet, veiledning til SAK10 § 16-2 første ledd.

^[2] Odd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygnings­rett, del II. Bygge­saks­behandling, hånd­hevelse og sanksjoner, 3. utgave, Universitetsforlaget, 2018 s. 697.

^[3] Direktoratet for byggkvalitet, veiledning til SAK10 § 16-2 tredje ledd.

^[4] Direktoratet for byggkvalitet, veiledning til SAK10 § 16-2 fjerde ledd.

^[5] Direktoratet for byggkvalitet, veiledning til SAK10 § 16-2 femte ledd.

^[6] Høringsnotat av 23. juni 2009 om forskrift til plan- og bygningsloven om byggesak s. 133.

^[7] Odd Jarl Pedersen mfl., Plan- og bygnings­rett, del II. Bygge­saks­behandling, hånd­hevelse og sanksjoner, 3. utgave, Universitetsforlaget, 2018 s. 698 og videre henvisning til HR-2011-49-A.

^[8] Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 356.

^[9] Odd Jarl Pedersen mfl., Plan- og bygnings­rett, del II. Bygge­saks­behandling, hånd­hevelse og sanksjoner, 3. utgave, Universitetsforlaget, 2018 s. 675.