§ 32-8 Klargjøring av forholdet mellom plan-og bygningsloven §32-8 første ledd og byggesaksforskriften § 16-1

Vi viser til brev fra Fylkesmannen i Troms datert 14.06.2013. I henvendelsen ber Fylkesmannen om en redegjørelse for forholdet mellom handlingsnormene i plan- og bygningsloven (pbl) § 32-8 og reglene om forhold som kan medføre overtredelsesgebyr i byggesaksforskriften (SAK10).

Forholdet mellom pbl § 32-8 og SAK10 § 16-1

Slik Kommunal- og regionaldepartementet forstår henvendelsen, peker Fylkesmannen på at man i og for seg kan forstå forskriftene på to måter, enten som en utdyping av pbl § 32-8 eller som selvstendige regler for overtredelsesgebyr gitt med hjemmel i § 32-8 andre ledd. Den riktige forståelsen er, slik Fylkesmannen selv konkluderer, at reglene om overtredelsesgebyr er en nærmere angivelse av hjemlene i pbl § 32-8.

Etter pbl § 32-8 sjette ledd skal departementet gi forskrifter med nærmere regler om gjennomføring av bestemmelsen. Merknadene til regelen sier bl.a.:

  ”Overtredelsesgebyrets størrelse må baseres på de momenter for utmålingen og ligge innenfor de maksimumssatser som det forutsettes at departementet fastsetter i forskrift, jf. bestemmelsens sjette ledd. Med formuleringen «departementet gir forskrifter», menes at det er en forutsetning for å anvende overtredelsesgebyr at departementet har gitt forskrifter om så vel utmålingen som praktiseringen av bestemmelsen om overtredelsesgebyr.”

Konsekvensen av dette er blant annet at departementet anser at overtredelsesgebyr ikke kan ilegges med hjemmel direkte i loven; det er nødvendig at det gis forskrift, og SAK10 § 16-1 oppfyller dette kravet. Dette følger også av veiledningen til § 16-1:

  ”Utgangspunktet for ileggelse av overtredelsesgebyr er de overtredelsene som er listet opp i pbl. § 32-8. Overtredelsene er gjentatt i byggesaksforskriften § 16-1.”

 

Forskriftene kan således angi et snevrere nedslagsfelt enn loven åpner for, og departementet slutter seg til den forståelsen som legges til grunn i tingrettsdommen fra Sør-Trøndelag tingrett (TSTRO-2011-91945):

  ”Etter § 32-8 sjette ledd kan imidlertid departementet gi forskrifter med nærmere regulering. Realiteten er at det er forskriften som er avgjørende for om det er gebyradgang eller ikke. ”

Forskriften kan imidlertid ikke gå lenger enn angivelsen av handlingsnormer i pbl § 32-8 første ledd, med mindre det gis forskrifter etter bestemmelsens andre ledd.

 

Ileggelse av overtredelsesgebyr etter SAK10 § 16-1 bokstav c)

Departementet er kjent med at det i Plan- og bygningsrett, 2. utgave (Oslo, 201 a1v) Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Ness og Os hevdes at det ikke er samsvar mellom pbl § 32-8 og SAK10 § 16-1 c). I et forslag til endringer i plan- og bygningsloven som nylig har vært på høring drøfter departementet problemstillingen:

  ”Etter pbl. § 32-8 første ledd a kan overtredelsesgebyr ilegges den som prosjekterer eller utfører et tiltak i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, når dette kan føre eller har ført til personskade, vesentlig materiell skade eller skade for miljøet. Etter § 32-8 første ledd bokstav b) kan overtredelsesgebyr ilegges den som utfører lar utføre, bruker eller lar bruke tiltak uten at det foreligger tillatelse etter denne lov, eller er i strid med vilkårene i slik tillatelse. Disse bestemmelsene har samlet vært grunnlag for hjemmelen for overtredelsesgebyr ved bygging i strid med materielle regler i SAK § 16-1 bokstav c), som lyder: ”Den som prosjekterer, utfører, lar prosjektere eller lar utfører tiltak etter § 20-1 til 20-4 i strid med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven ilegges gebyr:” Departementet har ved utformingen av lovforslaget til gjeldende pbl. og ved utformingen av SAK lagt til grunn at prosjektering og utførelse i strid med materielle krav enten vil være i strid med regelverket direkte, eller med vilkår i tillatelse. Det har vært hevdet at denne forståelsen vil være i strid med den opprinnelige hensikten med regelen som ligger til grunn for pbl. § 32-8 bokstav b), og at ”vilkårene i slik tillatelse” kun gjelder en helt spesifikk type vilkår. Departementet har ikke funnet holdepunkter for en slik forståelse i forarbeidene (Ot.prp. nr 1 (1964-65)), og legger til grunn at gjeldende lov og forskrift er en videreføring av loven.

Ordlyden er imidlertid uklar, og departementet foreslår derfor en enklere og mer presis ordlyd, der vilkåret om at bygging i strid med kravene i henhold til § 32-8 bokstav a) kan medføre overtredelsesgebyr ”når dette kan føre eller har ført til personskade, vesentlig materiell skade eller skade for miljøet” fjernes. Grunnlaget for overtredelsesgebyr i § 32-8 første ledd bokstav b) der tiltak er ”i strid med vilkårene i slik tillatelse” flyttes opp til 83 leddets bokstav a). Dette vil være en videreføring av gjeldende rett, men vil gi en klarere regel.

Pbl § 32-8 første ledd bokstav b) korresponderer med SAK §16-1 første ledd bokstav a) og b), i den forstand at lovbestemmelsen er grunnlaget for å ha forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr for å gjennomføre tiltak uten tillatelse.”

 
Departementet er altså enig i at handlingsnormene i loven trekker grenser for hvor langt forskriftene kan gå. Vi anser imidlertid at det ikke er motstrid mellom SAK10 § 16-1 c) og pbl § 32-8.