§§ 32-3 og 32-4 Departementet svarer på spørsmål om rett adressat for pålegg om opphør av bruk - plan- og bygningsloven §§ 32-3 og 32-4

Vi viser til e-post av 16. november 2020, som ble videresendt til departementet fra Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) den 18. desember 2020. I henvendelsen stiller dere flere spørsmål om hvem som er rett adressat for pålegg om opphør av bruk etter plan- og bygningsloven (pbl.) §§ 32-3 og 32-4 der eier har leid ut en bruksenhet. Det overordnede spørsmålet er om eier eller leietaker er rett adressat for slike pålegg, når det er leietakeren som bruker bruksenheten.

Vi gjør innledningsvis oppmerksom på at departementet ikke tar stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Utgangspunktet etter pbl. §§ 32-3 og 32-4 er at pålegg om opphør av bruk skal rettes mot "den ansvarlige", det vil si personer eller foretak som enten har ansvar for feil, eller som ut fra eierskap, avtale eller liknende står inne for tiltaket. Pålegget skal med andre ord rettes mot den som er ansvarlig for at det ulovlige forholdet har oppstått.

Der det er uklart hvem som er ansvarlig, eller der det er flere mulige ansvarlige, har bygningsmyndighetene som utgangspunkt et visst skjønn med hensyn til hvem pålegget skal rettes mot. Departementet har i tidligere uttalelser begrunnet dette med at bygningsmyndighetene har et klart behov for effektivt å kunne håndheve etterlevelse av de pålegg som blir gitt, og dermed ivareta sitt ansvar for at plan- og bygningslovens bestemmelser blir overholdt.^[1] Hovedsiktemålet for bygningsmyndighetene er å finne fram til hvem som kan gjennomføre det som er nødvendig for å rette eller opphøre med det ulovlige forholdet. Det kan blant annet være relevant å legge vekt på hvor nær tilknytning den enkelte har til det aktuelle byggverket og hvilke muligheter vedkommende har til å oppfylle pålegget.

Departementet har i sak 19/4093-4, som dere har vist til i henvendelsen, besvart liknende spørsmål om hvem som er "den ansvarlige" i tilfeller der eier har leid ut en bruksenhet. Der uttalte vi blant annet:

"Eieren av et bygg vil kunne tenkes å være ansvarlig for en ulovlig bruk. Vedkommende har for eksempel leid ut et næringslokale til boligformål. Med henvisning til forarbeidene kan det sies at eieren ut fra eierskapet står inne for den ulovlige bruken. Omvendt vil det i enkelte situasjoner være leietaker som må anses som ansvarlig for den ulovlige bruken. Vedkommende har for eksempel leid en bolig, men bruker denne ulovlig til næringsvirksomhet. I et slikt tilfelle vil leietakeren kunne betraktes som ansvarlig for at det ulovlige forholdet har oppstått, og være den naturlige mottakeren av et pålegg.

I et typetilfelle som det dere beskriver, der det er på det rene at eier leier ut bruksenheter som er oppført ulovlig, vil eier som utgangspunkt alltid kunne identifiseres som "den ansvarlige". Det gjelder også i situasjoner der det finnes en leietaker. Det er eier som er ansvarlig for at det ulovlige forholdet har oppstått, ettersom bruksenhetene mangler tillatelse. Dermed kan eier være mottaker av pålegg både etter pbl. §§ 32-3 og 32-4.

Som påpekt i sak 19/4093-4, følger det samtidig av langvarig praksis at pålegg ikke kan rettes mot noen som ikke har mulighet til å oppfylle det. Departementet uttalte følgende:

"Om vedkommende har mulighet til å oppfylle et pålegg om opphør av bruk med øyeblikkelig virkning, vil kunne bero på privatrettslige avtaler mellom eier og leietaker. Departementet bemerker at det må legges til grunn en relativt begrenset plikt for kommunen til å foreta undersøkelser av underliggende privatrettslige avtaler. Vi viser til at hovedregelen i byggesaker er at privatrettslige avtaler mellom partene er uten betydning for hvem som har ansvar overfor bygningsmyndighetene. Det vil derfor være mottakers ansvar å sannsynliggjøre at vedkommende ikke har mulighet til å oppfylle pålegget. Der det er på det rene at eieren av et bygg ikke kan sies å være ansvarlig for at den ulovlige bruken har oppstått, og hvor vedkommende ikke har noen fysisk eller rettslig mulighet til å avslutte den ulovlige bruken umiddelbart, vil vedkommende ikke kunne være mottaker av et pålegg om opphør av bruk med øyeblikkelig virkning. Pålegget må da rettes til leietaker, som utøver den ulovlige bruken."

Departementet ser at dette avsnittet kan ha skapt tolkningstvil og vil derfor presisere vårt tolkningsstandpunkt ytterligere. Eier kan være mottaker av pålegg etter pbl. §§ 32-3 og 32-4, dersom det er eier som identifiseres som "den ansvarlige". Hvis eier mener at oppfyllelse av pålegget er umulig, for eksempel som følge av en privatrettslig leieavtale, må eier selv sannsynliggjøre at oppfyllelse er umulig. Av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1983 s. 1563 kan det utledes at oppfyllelse ikke kan sies å være umulig når eier av bygget selvforskyldt har brakt seg i en stilling hvor vedkommende ikke umiddelbart kan oppfylle bygningsmyndighetenes krav om å bringe ulovligheten til opphør. Da er det etter departementets syn ikke avgjørende at det for eksempel foreligger en privatrettslig leieavtale som forhindrer eier fra å oppfylle umiddelbart. I slike tilfeller vil eier være henvist til å foreta de faktiske eller rettslige skrittene som er nødvendige for å oppfylle kommunens pålegg. Vi minner for øvrig om at privatrettslige avtaler som hovedregel er uten betydning for hvem som har offentligrettslig ansvar og skal oppfylle pålegg fra bygningsmyndighetene.

I typetilfellet som dere viser til, mener departementet at det avgjørende er om eier selv er skyld i å ha inngått en privatrettslig leieavtale vel vitende om at bygningen som bruksenhetene ligger i mangler tillatelse. Da må eier etter departementet syn si opp eventuelle privatrettslige leieavtaler, selv om dette skulle medføre privatrettslige og praktiske konsekvenser for eier, for å sikre oppfyllelse av pålegget.

Etter dette er det departementets oppfatning at korrekt forståelse av ordlyd og forarbeider til pbl. §§ 32-3 og 32-4 er at eier kan være rett adressat for pålegg om opphør av bruk, dersom det er eier som er ansvarlig for det ulovlige forholdet. Etter vår oppfatning sperrer ikke de øvrige kildene som det er henvist til for dette tolkningsstandpunktet.

Avslutningsvis viser vi til telefonhenvendelse og e-post av 7. januar 2021, der dere stiller ytterligere oppfølgingsspørsmål om det samme typetilfellet. Dere spør om pålegg om opphør av bruk kan utformes som et forelegg, jf. pbl. § 32-6, slik at kommunen kan be retten om å tvangsfullbyrde forelegget med pålegg om opphør av bruk, jf. tvisteloven §§ 4-12, 13-7 og 13-14.

Slik departementet ser det, vil det samme tolkningsstandpunktet gjelde for forelegg. Kommunen kan dermed varsle forelegg mot eier. Dersom leietaker er kjent, kan også leietaker varsles om forelegget.

Vi håper dere har fått tilfredsstillende svar på spørsmålene deres.

 

Kopi:

Direktoratet for byggkvalitet

^[1] Se for eksempel departementets uttalelse i sak 13/1048-2 (lovdata.no)