§ 32 - Forholdet mellom innløysingsreglane i tomtefestelova og plan- og bygningslova

Forholdet mellom innløysingsreglane i tomtefestelova og plan- og bygningslova

1. Vi viser til Dykkar brev 9. mars 2007, der det blir reist spørsmål om forholdet mellom innløysingsreglane i lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste (tomtefestelova) og plan- og bygningslova 14. juni 1985 nr. 77. Spørsmålet er i kva grad reglane i plan- og bygningslova gjeld ved innløysing av festetomter i medhald av tomtefestelova, og då særleg om det er krav om delingsløyve etter § 93 første ledd bokstav h. Ei tilsvarande problemstilling reiser seg i forhold til delingsforbodet i lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) § 12 første ledd. Drøftinga vil i det følgjande primært knyte seg til plan- og bygningslova, men også forholdet til jordlova vil bli vurdert.

2. Tomtefestelova § 32 tredje ledd lyder slik:

”Til innløysing av festetomter med hus som skjer etter paragrafen her eller med heimel i festeavtala, trengst det ikkje samtykke frå offentleg styresmakt dersom samtykke til bortfeste vart gjeve på bortfestingstida, eller ikkje trongst etter reglane på den tida.”

Regelen må sjåast i samanheng med føresegna i tomtefestelova § 34 første ledd andre punktum. Etter denne føresegna kan ein tredjeperson med rett til bortfestareigedomen (t.d. ein panthavar) ikkje setje seg i mot at tomta seinare blir løyst inn, dersom han eller ho må reknast å ha gitt samtykke til bortfestinga utan atterhald mot innløysing. Dei to føresegnene byggjer på eit sams prinsipp. I NOU 1993: 29 Ny lov om tomtefeste s. 62 er det formulert slik:

”Utvalet meiner utgangspunktet må vera at bortfeste av tomt til bustadhus eller fritidshus vert rekna som ein endeleg disposisjon i relasjon til framtidig råderett over tomta. Korkje bortfestaren eller andre bør kunne rekna med at tomta seinare skal koma tilbake til hovudeigedomen når den fyrst er festa bort til eit slikt formål.”

Den same grunntanken har kome til uttrykk i Ot.prp. nr. 29 (2003–2004) Om lov om endringar i lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste, sjå t.d. s. 29 venstre spalte, der det heiter:

”Skal ein sikre festaren sin butryggleik, kan det vere vanskeleg å forsvare at styresmaktene ved mogleg innløysing skal kunne nekte deling ut frå at dei skal vareta omsyn som føreset at huset på festetomta er plassert der meir midlertidig. Utviklinga i høvet mellom bortfestarane og festarane når det gjeld bustad- og fritidstomter, er gått i retning av vern for festarane slik at festetomter etterkvart i røynda må reknast som varig omdisponert. Spørsmålet er derfor om ein ikkje bør ta konsekvensen av dette også i høve til det offentlege, sjølv om det offentlege til dømes ved eit samtykke til deling etter jordlova i til dømes 1971 ikkje la til grunn at festet ville gi ei permanent omdisponering av jorda.”

Tolkinga av tomtefestelova § 32 tredje ledd må ikkje berre skje på bakgrunn av prinsippet om varig omdisponering, men også ut frå eit meir overordna ønskje om å leggje til rette for at den som eig huset, også skal kunne bli eigar av tomta. Etter at ein fekk reglar om innløysing i lov 30. mai 1975 nr. 20 om tomtefeste, har retten til innløysing blitt vesentleg utvida. Føresegna i tomtefestelova § 32 tredje ledd er berre ei av fleire føresegner som reflekterer eit ønskje frå lovgivarhald om å leggje til rette for innløysing.

I juridisk teori har Thor Falkanger og Aage Thor Falkanger, Tingrett, 6. utgåve 2007 side 251, lagt til grunn at det ikkje er nødvendig å søkje om delingsløyve etter plan- og bygningslova § 93 dersom skipinga av festehøvet kravde offentleg samtykke eller dersom slikt samtykke ikkje var nødvendig på det tidspunktet, men drøftinga av spørsmålet er knapp.

3. Eit sentralt spørsmål er kva som skal reknast som ”samtykke til bortfeste” etter tomtefestelova § 32 tredje ledd, og vidare kva som skal reknast som eit samtykke til innløysing frå offentleg styresmakt etter den same føresegna. Problemet er m.a. at den tilgrensande offentlegrettslege lovgivinga til dels er formulert i ein annan terminologi. Mellom tomtefestelova § 32 tredje ledd og jordlova § 12 første ledd er det rett nok godt samsvar. Jordlova § 12 første ledd talar eksplisitt om å gi samtykke til bortfeste, jf. tredje punktum samanhalde med første punktum. Regelen i tomtefestelova § 32 tredje ledd inneber at eit slikt samtykke til bortfeste også skal reknast som eit samtykke til frådeling etter jordlova § 12. I desse tilfella er det derfor ikkje nødvendig å søkje om delingsløyve etter jordlova.

Plan- og bygningslova byggjer på ein noko annan omgrepsbruk. Det er derfor ikkje like klart kva slags vedtak som kan reknast som samtykke til bortfeste og samtykke til innløysing etter tomtefestelova § 32 tredje ledd. Det kan også vere faktiske og juridiske skilnader frå sak til sak, som gjer at spørsmålet kan oppstå i ulike variantar.

4. Eitt typetilfelle synest klart: Dersom kommunen har gitt frådelingsløyve i samband med bortfeste av ei eining for meir enn 10 år (jf. plan- og bygningslova § 95 nr. 5 andre ledd), og delingsforretning er gjennomført, trengst ikkje noko nytt delingsløyve i samband med at eininga blir løyst inn etter reglane i tomtefestelova.

5. Meir vanleg er det at kommunen etter søknad har gitt løyve til ”opprettelse av en enhet som kan festes bort i mer enn 10 år”, jf. plan- og bygningslova § 93 første ledd bokstav h. Før det blir etablert slike festeforhold, skal det også haldast kartforretning, jf. lov 23. juni 1978 nr. 70 om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingsloven)§ 2-1 andre ledd. Spørsmålet er om kommunen med dette har gitt eit ”samtykke til bortfeste” etter tomtefestelova § 32 tredje ledd og om innløysing i så fall kan gjennomførast utan at det er nødvendig med delingsløyve frå kommunen.

Både plan- og bygningslova og delingslova føreset nok at den som løyser inn ei festetomt i medhald av tomtefestelova, må søkje om delingsløyve på vanleg måte dersom festetomta skal bli ein eigen grunneigedom. Dette går fram av delingslova § 3-1 tredje ledd:

”Ny grunneiendom kan ikke opprettes uten at det først er holdt delingsforretning. Kommunen må ha gitt tillatelse til deling før delingsforretning utføres, jf. plan og bygningslovens § 93 første ledd bokstav h.”

I lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering er denne føresegna vidareført i § 10 første ledd første punktum, men her er det ikkje skilt mellom delingsløyve og løyve til å opprette festeeining. Det er noko uklart om det var meininga å gjere ei endring her, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) side 179 venstre spalte. Lova er enno ikkje i kraft.

Føresegnene i plan- og bygningslova og delingslova talar etter dette for at reglane om delingsløyve gjeld også ved innløysing av festetomter etter tomtefestelova. Dersom ein ikkje gjer ei innskrenkande tolkning av delingslova § 3-1 tredje ledd, vil det vere nødvendig med delingsløyve, sjølv om det er oppretta ei eiga eining for festegrunnen og gjennomført kartforretning i samband med skipinga av festeforholdet. Etter § 3-1 første ledd andre punktum vil det då vere krav om (ny) kartforretning i samband med innløysinga dersom det ligg føre målebrev frå før, om ein ikkje tolkar denne føresegna innskrenkande.

Forarbeida til føresegna i tomtefestelova § 32 tredje ledd gir ikkje noko klart svar på spørsmålet om det er nødvendig med delingsløyve etter plan- og bygningslova. Ei føresegn om offentleg samtykke ved innløysing vart foreslått av Sivillovbokutvalet i NOU 1993: 29 Ny lov om tomtefeste, sjå lovforslaget § 3-2. I spesialmerknaden til føresegna heiter det m.a. at eit offentleg samtykke til bortfeste etter framlegget også blir eit samtykke til frådeling i tilfelle av innløysing, jf. s. 62 høgre spalte i utgreiinga. Av samanhengen går det fram at det ikkje skulle vere nødvendig å søkje om delingsløyve i desse tilfella.

Odelstingsproposisjonen, Ot.prp. nr. 41 (2003–2004), inneheld også enkelte formuleringar som kan tyde på at det ikkje skal vere nødvendig å søkje om delingsløyve dersom kommunen i si tid gav løyve til å skipe festeforholdet eller dersom det ikkje var krav om slikt løyve på bortfestingstida. Uttrykket ”unntak frå krav om offentlig samtykke” er brukt fleire stader i proposisjonen, t.d. på s. 35 og 36 (punkt 5.6.2).

I denne situasjonen finn Lovavdelinga grunn til å leggje vesentleg vekt på formålet med føresegna i § 32 tredje ledd slik dette har kome til uttrykk i lovforarbeida. Formålet er å styrke innløysingsretten ved at det offentlege ikkje skal kunne hindre gjennomføringa av innløysingskrav dersom festaren har krav på innløysing etter reglane i tomtefestelova. I Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) er det formulert slik (punkt 5.6.2 s. 35 venstre spalte):

”Departementet ser det som mest hensiktsmessig at retten til innløsning følger av reglene i tomtefesteloven, som bygger på en avveining av hensyn på fester- og bortfestersiden, og de offentlige interesser som gjør seg gjeldende. Innløsning vil etter departementets oppfatning normalt ikke komme i strid med hensynene bak jordloven og plan- og bygningsloven fordi tomtefesteforholdet allerede innebærer en varig omdisponering av tomten. Det vises her til begrunnelsen som er anført i høringsnotatet, jf. punkt 5.3.”

Lovavdelinga meiner på denne bakgrunnen at det ikkje trengst delingsløyve der kommunen har gitt løyve til å opprette ei festeeining, jf. plan- og bygningslova § 93 første ledd bokstav h. Her er det halde kartforretning over grensene for tomta før løyvet vart gitt. Denne tolkinga vil jamvel høve godt med lov om eigedomsregistrering § 10.

6. Der det ligg føre korkje delingsløyve eller løyve til å opprette festeeining fra før, er stillinga annleis. Formålet med føresegna i tomtefestelova § 32 tredje ledd krev likevel ikkje at ein gjer unntak frå kravet om delingsløyve i plan- og bygningslova. For å realisere formålet er det tilstrekkeleg at kommunen ikkje kan nekte å gi delingsløyve i dei tilfella § 32 tredje ledd regulerer. Ei slik løysing harmonerer godt med frådelingsreglane i delingslova og plan- og bygningslova, som det er gjort greie for ovanfor. Vi viser elles til at innløysing ved punktfeste skal handsamast på same måte som innløysing av andre festeforhold med omsyn til offentlegrettslege reglar om løyve, jf. Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) s. 36 venstre spalte (punkt 5.6.2). Vidare viser vi til at regelen i § 32 tredje ledd også gjeld i tilfelle der samtykke til å skipe festeforholdet ikkje trongst på bortfestingstida. I begge desse situasjonane har vi vanskeleg for å sjå korleis ein skal kunne løyse inn ei festetomt og opprette ein ny grunneigedom utan å følgje reglane og systemet i plan- og bygningslova og delingslova, medrekna ordninga med delingsløyve.

Utfrå tomtefestelova samanhalde med plan- og bygningslova, lovforarbeida og reelle omsyn legg vi til grunn at kommunen her ikkje kan nekte å gi delingsløyve dersom vilkåra i § 32 tredje ledd er oppfylt. Slik vi ser det, gjeld dette også i tilfelle der deling kan vere i strid med føresegner i eller i medhald av plan- og bygningslova, t.d. gjeldande reguleringsplan for området, kfr. plan- og bygningslova § 63. Ei slik tolking har klar støtte i Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) s. 35 venstre spalte (punkt 5.6.2), som er sitert ovanfor. Kommunen må likevel kunne stille visse krav til tomteutforminga, så lenge krava er saklege og ikkje er så tyngande at dei reelt stenger for innløysing eller inneber at gjennomføringa av innløysinga blir vesentleg vanskeleggjort.

7. Justisdepartementet ser det som uheldig at det ikkje går klart fram av regelverket at delingsløyve etter plan- og bygningslova må til for innløysing av tomter etter tomtefestelova, men at kommunen ikkje har høve til å avslå delingsløyve. I arbeidet med ny plan- og bygningslov som pågår, bør departementa difor sjå til at regelen blir lovfest.