§ 31-2 - Om tiltak på eksisterende bebyggelse

Vi viser til e-post fra Statens bygningstekniske etat datert 23. august 2010, der det stilles spørsmål om hvilke krav i bygningslovgivningen som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse, samt møte 14. desember 2010.

1. Bakgrunn og problemstilling

Problemstillingen er hvilke materielle/tekniske krav i loven og TEK10 (bygningslovgivningen) som stilles ved bruksendring og når det gjøres arbeid på eksisterende byggverk. Krav i plan kan komme i en annen stilling, og diskuteres ikke her.
Spørsmålet er aktualisert i forbindelse med ny lov og forskrift, i hovedsak på bakgrunn av at krav vedrørende energibruk i bygg og UU er skjerpet. Videre er det gjeninnført søknadsplikt for våtrom. Fram til 1. juli 2007 (ufravikelig 1. august 2009) var utviklingen i kravsnivået til byggverk ikke så sterk. Kravene ved tiltak på et eksisterende byggverket var ikke markert forskjellige fra kravene som gjaldt ved oppføringen av det eksisterende. Når det er innført klart mer ambisiøse krav i TEK10, kan disse kravene være uhensiktsmessige eller fremstå som urimelige hvis de gjøres gjeldende for tiltak på eksisterende byggverk. Samtidig er det viktig å ta med i vurderingen at kun en mindre andel av bygningsmassen føres opp som ny hvert år, og at en politikk som skal sikre en energieffektiv og universelt utformet bygningsmasse også må inneholde krav til eksisterende byggverk.

2. Juridiske utgangspunkter

Etter pbl85 § 87 gjaldt tekniske krav fullt ut for tiltaket som ble gjennomført, altså for det arbeidet som ble utført (tilbygget, ombyggingen el). Kravene gjaldt ikke for andre deler av bygget enn tiltaket, med mindre det dreide seg om en hovedombygging. Videre gjaldt kravene i sin helhet. For eksempel måtte altså en søknadspliktig rehabilitering av bad (søknadspliktig før 2003) fullt ut oppfylle den tidens tekniske krav.
Ny pbl viderefører i henhold til forarbeidene hovedsakelig tidligere rett. Således skal ”tiltak” gjennomføres i overensstemmelse med ”bestemmelser gitt i eller i medhold av loven”. I tillegg angir forarbeidene at kravene gjelder så langt de er ”relevante”. En vurdering av kravene til tiltak i eksisterende byggverk kan vurderes i tre trinn:
- For hvilke tiltak slår kravene i loven inn. Hvilke arbeider er altså av en slik karakter at de skal vurderes mot materielle krav. Dette vil være tiltak som omfattes av pbl § 20-1, nedenfor under pkt. 3.
- Hvilke materielle krav gjelder for tiltaket. Dette vil eventuelt følge at bestemmelsene i TEK10.
- Hvilke krav i bestemmelser gitt i eller i medhold av loven er relevante for tiltaket, jf. nedenfor under pkt. 4.
For øvrig er det som kjent en viss adgang for kommunen til å fatte vedtak om unntak fra / tilpasning av tekniske krav ved tiltak i eksisterende bygg, jf. pbl § 31-2 fjerde ledd. Denne adgangen er imidlertid snever, siden unntak bare tillates der oppfyllelse av kravene vil innebære ”uforholdsmessige kostnader”, og ”bruksendringen eller ombyggingen er forsvarlig og nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk”. Dessuten vil det i en del tilfeller være unødvendig komplisert å kreve et særskilt unntak, hvis det materielle kravet fremstår som urimelig/unødvendig vanskelig eller meningsløst. For å få fornuftige regler som lar seg praktisere må det trekkes en grense for når det ikke er nødvendig for tiltakshaver å be/søke om unntak.

3.  For hvilke tiltak gjelder materielle krav i bygningslovgivningen

Spørsmålet er for hvilke arbeider de materielle kravene inntrer. Den nedre grensen vil være mot vedlikehold og oppussing som etter loven ikke vedkommer bygningsmyndighetene.
Etter pbl § 31-2 skal som nevnt tiltak på eksisterende byggverk prosjekteres og utføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Tiltak kan i denne sammenhengen forstås på to måter. Dette er enten som et hvert arbeid som berører bestående byggverk, jf. § 1-6, eller som et tiltak etter § 20-1. Paragraf 20-1 omfatter alle tiltak som reguleres av byggesaksbestemmelsene, også de som i andre lov- og forskriftsbestemmelser er særskilt unntatt.
Ved innføringen av det utvidede tiltaksbegrepet i § 1-6 var det fra Kommunal- og regionaldepartementet sin side ikke meningen å utvide virkeområdet for byggesaksbestemmelsene. Bestemmelsen retter seg mot forhold regulert i plan, som særlig etter de nye planreglene kan være både byggetiltak og andre forhold, som bruk.
Departementet legger til grunn at det heller ikke har vært meningen å utvide virkeområdet ved tiltak på eksisterende byggverk. Det vises i den sammenheng til merknadene til bestemmelsen, der det bl.a. står: ”(b)estemmelsen må vurderes i sammenheng med § 20-1,....”. Begrepet ”tiltak” i § 31-2 sikter altså etter departementets mening til søknadsplikten i § 20-1. Dette peker på at kravene i TEK10 kun gjelder for tiltak etter pbl. § 20-1, altså tiltak som i utgangspunktet er søknadspliktige. Dette er alle de tiltakene som omfattes av byggesaksbestemmelsene, også de som er unntatt fra søknadsplikt etter §§ 20-3 og 20-4.
Ut fra ovennevnte vil den sentrale grensen for hvilke arbeider som er et ”tiltak” etter § 31-2, og således må oppfylle relevante krav, være om arbeidet er en ”vesentlig endring eller vesentlig reparasjon” etter lovens § 20-1 bokstav b. En rekke mindre arbeider vil da ikke omfattes, herunder:
- utskifting av ett eller flere vinduer (søknadsplikt kan imidlertid følge av at utskiftingen er en fasadeendring; for øvrig kan utskifting av alle vinduer, særlig i et større byggverk som et flerbolighus, tenkes å være søknadspliktig som et vesentlig arbeid)
- utskifting av deler av kledning,
- omlegging av deler av tak (herunder utskifting av all taksteinen),
- utskifting av inngangsdør av tilsvarende størrelse og type,
- mindre ombygginger, herunder flytting og oppføring av lettvegger ,
- mindre rørleggerarbeider, som utskifting av armaturer og rør.
Tiltak som vil være søknadspliktige, og som må oppfylle relevante krav (se pkt. 4 nedenfor) vil, etter § 20-1, bl.a. være:
- tilbygg og påbygg,
- nybygging av våtrom eller ombygging som berører fuktsikring (først og fremst fuktsperre/membran, sluk mv),
- vesentlig reparasjon og ombygging, herunder hovedombygging,
- bruksendring (som omfatter endret bruk av kjeller/loft (tilleggsdel) som boareal (hoveddel))

4.  Hvilke krav gjelder for søknadspliktige tiltak

Utgangspunktet er at kravene i loven og TEK10 gjelder for ”tiltak”. Disse skal utføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Det følger av forarbeidene at det er ”relevante” krav i loven og forskriftene som kommer til anvendelse.
Dette vil si at konstruksjonen, bygningsdelen, rommet eller delen av bygget som berøres av arbeidet skal følge nye krav. For hovedombygging kan dette utvides til å gjelde hele byggverket. Ved bruksendring kan hele bruksenheten omfattes.
Om det er alle krav som skal oppfylles, og om dette skal skje i sin helhet, er imidlertid ikke løst direkte. Her er det et visst rom for skjønn.
Veiledningen ligger i at det er ”relevante” krav som gjelder. En fornuftig forståelse av dette er etter departementets mening for det første at kravene gjelder den delen eller funksjonen tiltaket omfatter. En fasadeendring kan ikke medføre at det stilles nye krav til parkering.
Videre bør ”relevant” også innebære at det tekniske kravet oppfyller en funksjon og har en effekt i byggverket. Oppfyllelse av energikrav må innebære at bygget blir mer energieffektivt. For eksempel vil energikrav til en vegg eller en del av en vegg ha svært liten effekt for byggverkets energieffektivitet, samtidig som det er dyrt. Motsatt vil en søknadspliktig utskifting av vinduer som oppfyller kravene i TEK10 ha en effekt på byggets energibruk. I slike tilfeller bør derfor kravene til kvaliteten på vinduene gjelde fullt ut.
Hvorvidt tilbygg og påbygg bør oppfylle alle tekniske krav avhenger av en rekke forhold, og beslutningen om hvilke krav som skal gjelde vil antagelig måtte variere. Det virker lite offensivt at et tilbygg/påbygg ikke skal oppfylle energikrav. Å stille krav til styringssystem for energibruk for små tilbygg virker imidlertid lite hensiktsmessig. Men minimumskrav til tetthet, kuldebroer, isolasjon mv. kan være fornuftig. Det bør tas følgende utgangspunkter:
- For større tilbygg kan oppfyllelsen av energikrav ha betydning, og alle krav til konstruksjonen (isolasjon, tetthet mv) bør gjelde. 
- Tilbygg som er nye, selvstendige enheter bør oppfylle tilsvarende krav
- Små tilbygg som ikke er en egen enhet, særlig der eksisterende rom utvides, bør ikke utløse nye krav til isolasjon, siden effekten er liten sammenholdt med bygget for øvrig, og tilbygget kan bli vanskelig å passe til den eksisterende delen.
Et problematisk eksempel er at søknadspliktig endring av våtrom i utgangspunktet vil kunne innebære at rommet må utvides for å kunne snu en rullestol, også der etasjen eller leiligheten ikke kan nås med rullestol. En slik forståelse av reglene vil kunne oppfattes som urimelig, og kan medføre at tiltakhaver enten unnlater å foreta søknadspliktige utbedringer av bad, eller unnlater å søke. Søknadsplikten for våtrom har imidlertid som formål å sikre mot fuktskader, og departementet anser at dilemmaet best løses ved at ”relevante krav” ved slike arbeider kun gjelder det arbeidet det søkes om. Dette vil innebære at krav om tilgjengelighet i våtrommet kun er aktuelt der tiltakshaver uansett ønsker å utvide badet, og rommet er egnet til å tilrettelegge for rullestol (og TEK10 krever det).

5.  Avsluttende merknader. Videre oppfølging

Ovenfor trekker departementet opp utgangspunktene for hvordan vi anser at spørsmålene skal løses. Vi må i samarbeid med Statens bygningstekniske etat vurdere de forskjellige typetilfellene som omfattes og trekke grensene for disse i samsvar med grensene angitt i dette brevet.
Til orientering nevnes at spørsmålet om reglene rundt utskifting av oljefyr er behandlet i et eget brev til Norsk Petroleumsinstitutt, datert 3. januar 2011.