§ 30 - Svar på spørsmål vedrørende bestemmelsen om overtredelsesgebyr i akvakulturloven

Svar på spørsmål vedrørende bestemmelsen om overtredelsesgebyr i akvakulturloven

1. Vi viser til brev 4. februar 2009 der Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) ber om en vurdering av om lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven) § 30 gir adgang til å ilegge foretak overtredelsesgebyr.

2. Akvakulturloven § 30 første ledd lyder:

”Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, kan ilegges et overtredelsesgebyr av tilsynsmyndigheten. Gebyret skal stå i forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har hatt ved overtredelsen. Det kan videre tas hensyn til tilsynsmyndighetens kostnader i tilknytning til kontrolltiltak og behandling av saken.”

Det er utvilsomt at bestemmelsen gir hjemmel til å ilegge enkeltpersoner overtredelsesgebyr. Spørsmålet er om den også gir hjemmel til å ilegge foretak overtredelsesgebyr.

Innen strafferetten har man valgt å regulere spørsmålet om det er adgang til å straffe foretak generelt i straffeloven § 48 a, der det slås fast at ”Når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan foretaket straffes.”.

En tilsvarende tilnærming er valgt i NOU 2003: 15. Der er det foreslått en ny § 51 i forvaltningsloven som slår fast at ”Når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon som nevnt i § 44 annet ledd, ilegges foretaket.”.

Selv om spørsmålet om et foretak kan ilegges sanksjoner er regulert generelt både i straffeloven og i forslaget til nye bestemmelser i forvaltningsloven i NOU 2003: 15, utelukker ikke fraværet av slik regulering nødvendigvis at foretaket ikke kan ilegges sanksjoner. Det må avgjøres etter en tolking av det aktuelle sanksjonsbudet.

3. Ileggelse av overtredelsesgebyr krever hjemmel i lov. Hvor klar lovhjemmelen må være, må nyanseres ut fra ”hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene trekkes inn.”, jf. Rt. 1995 side 530. Spørsmålet blir altså om akvakulturloven gir en tilstrekkelig klar lovhjemmel for å ilegge foretak overtredelsesgebyr.

Rent språklig er det naturlig å forstå uttrykkene ”den” og ”den ansvarlige” (akvakulturloven § 30 første og annet punktum) som en henvisning til både enkeltpersoner og foretak. Det er imidlertid ikke vanlig å si at et foretak opptrer ”forsettlig eller uaktsomt”. Derfor kan det hevdes at den bestemte formen av ordlyden ”den” som opptrer forsettlig eller uaktsomt – sett alene – taler imot at overtredelsesgebyr kan ilegges foretak.

4. Det fremstår klart både av Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) og Innst. O. nr. 99 (2004-2005) at det er forutsatt at det ofte vil være andre former for foretak enn enkeltpersonsforetak som vil drive virksomhet etter loven, for eksempel er den som driver virksomhet gjennomgående omtalt som ”selskap” eller ”akvakulturselskap” i Innst. O. nr. 99 (2004-2005).

Det er videre – som påpekt av Fiskeri- og kystdepartementet – slik at lovens og forskriftens pliktnormer retter seg mot den som driver virksomhet etter loven, altså foretaket. Særlig er det grunn til å peke på pliktene i forskrift 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg (akvakulturdriftsforskriften) sammenholdt med overtredelsesgebyrbestemmelsen i forskrift 29. mars 2007 nr. 361 om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven (akvakulturreaksjonsforskriften) § 9.

Det har formodningen mot seg at overtredelser av lovens og forskriftens bestemmelser ikke skal sanksjoneres. Loven og forskriften sett under ett trekker altså klart i retning av at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr.

5. Hvem som kan ilegges overtredelsesgebyr er ikke drøftet direkte i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005), men det er uttalt på side 75 (i merknaden til § 30):

”Bestemmelsen tilsvarer deltakerloven § 28, det vises til omtale og merknader til overtredelsesgebyr i Ot.prp. nr. 70 (2003-2004) Om lov om endring i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta fiske og fangst (deltakerloven) m.v.”

Det er ingen tvil om at deltagerloven § 28 språklig også omfatter foretak. At det også har vært meningen, fremgår av Ot.prp. nr. 70 (2003-2004) Om lov om endring i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) m.v. side 40:

”Et annet eksempel på lovbrudd hvor overtredelsesgebyr kan være aktuelt, er overtredelse av forbudet i deltakerloven § 4 annet ledd mot at andre enn den som er gitt ervervstillatelse for fartøyet, uten egen tillatelse driver fiske med fartøyet. Dersom en person eller et foretak i strid med dette driver fiske for egen regning og risiko med et fartøy man ikke er gitt ervervstillatelse for, vil det være høyst aktuelt å reagere overfor dette med et overtredelsesgebyr.” (vår uthevelse)

Litt senere uttales det om utmåling av overtredelsesgebyret på side 40:

”Et praktisk viktig spørsmål er når et ilagt overtredelsesgebyr må betales. Dette bør også reguleres nærmere i forskrift. Departementet ser det slik at borgeren eller foretaket bør ha mulighet til å vurdere om adgangen til å påklage vedtaket skal benyttes, før betalingsplikten inntrer.” (vår uthevelse)

Det synes på denne bakgrunn utvilsomt at deltagerloven § 28 hjemler å ilegge foretak overtredelsesgebyr. Uttalelsen i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) side 75 om at akvakulturloven § 30 tilsvarer § 28, trekker klart i retning av at det var forutsatt at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr også etter akvakulturloven § 30.

6. At det har vært meningen at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, understøttes også av akvakulturloven § 30 første ledd annet punktum (”Gebyret skal stå i forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har hatt ved overtredelsen”) og uttalelser vedrørende utmåling av overtredelsesgebyr i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) på side 76:

”Ved utmålingen bør man legge vekt på momenter som overtredelsens omfang og virkning, samt eventuell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen. Departementet vil understreke at gebyret i hvert fall bør settes så høyt at det at det ikke vil lønne seg økonomisk å overtre vedtaket.” (vår uthevelse)

Siden det etter det opplyste er svært få tilfeller av enkeltpersoner som står som innehavere av akvakulturtillatelsene, er det naturlig å se denne henvisningen til fortjeneste som et uttrykk for at også foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr.

7. At det har vært meningen at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, understøttes videre av at det i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005), på side 76 i merknaden til § 31, er presisert at ”[s]traff som sanksjon for overtredelse av loven vil være et alternativ til overtredelsesgebyr”. Samme sted er foretaksstraff omtalt. Dersom foretak ikke skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr, vil ikke straff være et alternativ til overtredelsesgebyr, men den eneste mulige sanksjonen overfor foretak.

Dersom foretaket ikke kan ilegges overtredelsesgebyr vil regulær bøtestraff være alternativet. Bøtestraff vil dermed reelt bli lovens primære sanksjon, noe som ikke harmonerer godt med lovgivers mening om at straff skulle være en alternativ og sekundær sanksjon til overtredelsesgebyr. Det er etter vår oppfatning en klar formodning for at lovgiver har ment at lovens praktisk viktigste sanksjonsmiddel også skal kunne anvendes overfor dem som reelt sett driver økonomisk aktivitet etter loven.

8. Det sentrale formålet med overtredelsesgebyr er å virke forebyggende, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) side 76. At akvakulturloven § 30 skal virke forebyggende, forutsetter langt på vei at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr. For det første retter som sagt de fleste av påbudene og forbudene i akvakulturloven med tilhørende forskrifter seg direkte mot foretak som ansvarssubjekt. Dersom ikke foretaket kan ilegges overtredelsesgebyr, vil det svekke foretakets oppfordring til å forhindre at overtredelser av regelverket skjer i dets virksomhet. For det andre vil det som sagt være foretakene som stort sett vil oppnå fortjeneste ved overtredelse av akvakulturloven. Enkeltpersonene som har opptrådt uaktsomt eller forsettlig, kan ikke på samme vis tjene på overtredelsen. Ved å ilegge foretaket overtredelsesgebyr vil man altså ramme den som har en direkte økonomisk interesse i å overtre regelverket. Sanksjonen vil da bedre svare til sitt forebyggende formål.

9. Vi har på denne bakgrunn kommet til at akvakulturloven § 30 hjemler å ilegge foretak overtredelsesgebyr.