§ 29-2 - Om visuelle kvaliteter, krav til avslagshjemmel, krav til begrunnelse og om bevaring i plan

Vi viser til brev av 24. oktober 2023 fra Statsforvalteren i Oslo og Viken med spørsmål om plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-2 gir hjemmel for å avslå et tiltak som sådan, i tilfeller der plangrunnlaget ikke inneholder angitt formål eller objektive bestemmelser som er til hinder for tiltaket. Spørsmålet knytter seg i hovedsak til fasadeendringer og mindre tilbygg som etablering av utvendige heisløsninger, balkonger etc. Videre viser vi til merknader fra Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune datert 17. januar 2024, og e-poster fra beboere i Sars’ gate 2A og 2B datert 29. februar 2024 og 24. mai 2024. Vi viser også til Statsforvalteren sitt brev av 15. juni 2024 med spørsmål om status for lovtolkning. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Departementet kan bistå med generell fortolkning av lover som tilhører vårt ansvarsomårde, blant annet plan- og bygningsloven. Vi tar imidlertid ikke stilling til enkeltsaker, og svarer derfor på henvendelsen på generelt grunnlag.

DEPARTEMENTETS SVAR

1. Generelt om pbl. § 29-2 om visuelle kvaliteter

Plan- og bygningsloven § 29-2 om visuelle kvaliteter er en selvstendig avslagshjemmel som angir materielle krav til tiltak.[1] Dette innebærer at dersom vilkårene i pbl. § 29-2 ikke er oppfylt, kan søknadspliktige tiltak avslås med hjemmel i bestemmelsen selv om tiltaket ellers er i samsvar med gjeldende arealplaner.[2] Plan- og bygningsloven § 29-2 gjelder også for tiltak som er unntatt søknadsplikt, men i slike tilfeller er det tiltakshavers ansvar å påse at tiltaket er i samsvar med bestemmelsen.[3] 

Fra 1. januar 2023 ble tidligere § 31-1 Ivaretakelse av kulturell verdi ved arbeid på eksisterende byggverk opphevet og meningsinnholdet i bestemmelsen ble flyttet til § 29-2 nytt andre punktum.^[4] Endringen innebar at pbl. § 29-2 ble tilsvarende utvidet til å omfatte kulturelle, historiske og arkitektoniske verdier av et byggverks ytre (fasade).

Vurderingene etter pbl. § 29-2 er underlagt kommunens skjønn. Dette innebærer at kommunen kan vektlegge faglige og lokalpolitiske vurderinger og prioriteringer etter den enkelte særlige situasjon.[5] Ved en eventuell behandling av klage må klageinstansen derfor legge stor vekt på det kommunale selvstyret i de tilfellene hvor kommunen har valg mellom flere lovlige handlingsalternativ.[6] Som det også er påpekt i lovforarbeidene, må Statsforvalteren derfor være tilbakeholden med å overprøve kommunens vurderinger etter pbl. § 29-2.[7]

2. Plan- og bygningsloven § 29-2 er en selvstendig avslagshjemmel

Statsforvalteren stiller spørsmål om det ved å flytte bestemmelsens innhold inn i § 29-2 innebærer en utvidet adgang for kommunen til å avslå et tiltak på bakgrunn av en vurdering av byggets verneverdi.

Vi mener det følger tydelig av forarbeidene at intensjonen med flyttingen av meningsinnholdet i § 31-1, innebar at kommunen fikk utvidet hjemmel til å avslå tiltak etter pbl. § 29-2.[8]

I forlengelse av dette spør Statsforvalteren om pbl. § 29-2 gir hjemmel til å avslå et tiltak som sådan, i tilfeller der plangrunnlaget ikke inneholder angitte formål eller objektive bestemmelser som er til hinder for tiltaket.

Det er noe uklart for departementet hva som menes med tiltak som avslås «som sådan». Vi legger til grunn at det bes om en vurdering av om et tiltak som er i samsvar med plan, kan avslås med den begrunnelse at tiltaket ikke innehar gode visuelle kvaliteter «i seg selv».

Etter vår vurdering kan tiltak avslås med hjemmel i § 29-2 selv om plangrunnlaget formelt sett ikke er til hinder for tiltaket, se blant annet LA-2020-28910:

«Lagmannsretten kan ikke se at det er rettslig grunnlag for det anførte. Riktig nok er bygningsmyndighetene i klare ordelag, som gjengitt over, oppfordret til å bruke reguleringsplan og andre planer som juridiske verktøy for å fremme estetiske hensyn. Planbestemmelser ble framhevet som mer egnede virkemidler til å fremme krav til utforming av tiltak. Anvendelse av slike planer har en klar fordel i relasjon til hensynet til forutberegnelighet og likhet overfor borgerne. Uttalelsene i lovforarbeidene er imidlertid utformet som anmodninger. Det foreligger ikke et tilstrekkelig klart rettsgrunnlag som gir grunnlag for å innskrenke anvendelsesområdet til plan- og bygningsloven § 29-2.» (vår understreking)

Kommunen kan altså nekte å gi tillatelse til et tiltak av rent estetiske grunner, og i sin vurdering legge vekt på hensynet til viktige historiske, arkitektoniske og andre kulturelle verdier, selv om tiltaket oppfyller alle andre krav i regelverket og i reguleringsplaner.

3. Krav til begrunnelse ved avslag

Statsforvalteren viser til at dersom pbl. § 29-2 skal anses som en avslagshjemmel hvor det ikke er nødvendig å vurdere tiltakshavers interesse i å gjennomføre tiltaket, vil dette redusere kommunens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Departementet vil påpeke at pbl. § 29-2 ikke angir krav til interesseavveining. Det er tiltakets visuelle kvaliteter som skal vurderes etter bestemmelsen, og ikke tiltakshavers interesse eller behov for å gjennomføre eksteriørmessige endringer. Departementet antar videre at krav om visuelle kvaliteter ofte er et relevant tema å ta opp i forhåndskonferanse, og at kommunen i den forbindelse gir veiledning om hvilke regler som gjelder. Vi vil også påpeke at det er tiltakshaver eller ansvarlig foretak som er ansvarlig for at tiltak blir utført i samsvar med de krav som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, jf. pbl. § 23-1.

Dersom et tiltak avslås etter pbl. § 29-2, er det ikke tilstrekkelig å avslå søknaden med henvisning til at tiltaket ikke innehar gode visuelle kvaliteter «som sådan» eller «i seg selv». Søknad om tillatelse til tiltak som avslås etter pbl. § 29-2, skal alltid begrunnes, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. Begrunnelsen må være konkret, selvstendig og faglig begrunnet. Det må fremgå hvilke fakta som er lagt til grunn og hvilke momenter som er tillagt vekt ved vurderingen av disse. Kravet til god begrunnelse er primært av hensyn til de private parter i saken. En god begrunnelse kan også gjøre tiltakshaver/søker i stand til å forstå hvilke endringer som må til for at tiltaket eventuelt kan godkjennes.

4. Bevaring i plan

Et tema som er sentralt i Statsforvalterens henvendelse, er i hvilken grad bygningsmyndighetene kan avslå tiltak med hjemmel i pbl. § 29-2 istedenfor å vedta eller endre en gjeldende arealplan. Statsforvalteren viser blant annet til at dersom en eventuell bevaring av eiendommer kan fattes gjennom skjønnsmessige administrative vedtak hos kommunen, vil dette svekke den forutsigbarheten som forutsettes ivaretatt gjennom vedtakelsen av planer etter pbl. § 1-1. Det vises blant annet til at en reguleringsendring vil skape bedre forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen. Videre vises det til at det er dårlig sammenheng i regelverket at kommunen ved behandling av søknadspliktige tiltak kan avslå tiltaket etter pbl. 29-2, men at tiltak som ikke er søknadspliktige potensielt kan ha tilsvarende negative virkninger for en bevaringsverdig bygning.

Departementet bemerker at ikke er praktisk mulig og ofte heller ikke hensiktsmessig, at gjeldende plangrunnlag uttømmende angir hvilke krav som gjelder til utforming av tiltak eller eventuell bevaring av eksisterende byggverks ytre. Selv om bevaring av eksisterende byggverk gjennom vedtakelse av arealplan kan gi mer forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen, kan vedtakelsen av arealplan også begrense den fleksibiliteten som pbl. § 29-2 gir til å tilpasse et tiltak etter eksisterende byggverks historiske, arkitektoniske og kulturelle verdier.

Hensynet til bevaring av eksisterende bygningsmasse er ikke er et hensyn som pbl. § 29-2 skal ivareta særskilt. Vurderinger knyttet til bevaring vil imidlertid ofte inngå i en bredere vurdering av tiltakets forhold til «dets bygde og naturlige omgivelser og plassering», samt i en eventuell vurdering av tiltakets innvirkning på «viktige, historiske, arkitektoniske og andre kulturelle verdier». Krav til tiltakets visuelle kvaliteter kan omfatte vurderingstemaer som om tiltaket hadde vært omfattet av krav til bevaring i kommuneplanens arealplan eller reguleringsplan. Men hvor en bevaringsregulering oppstiller et forbud eller påbud for tiltaket etter pbl. § 11-6 eller § 12-4, så er pbl. § 29-2 en «kan» bestemmelse som stiller krav til at bygningsmyndighetenes vurdering tar utgangspunkt i tiltaket.

Selv om hensyn til bevaring kan ivaretas gjennom vedtakelse av arealplaner, avgrenser dette ikke bygningsmyndighetene adgang til å vurdere et tiltaks visuelle kvaliteter etter pbl. § 29-2, jf. også punkt 2 ovenfor.

 

[1] Se uttalelse i sak 22/1719-2 om pbl. §§ 29-2 og 29-4 som avslagshjemmel, tilgjengelig på §§ 29-2 og 29-4 - Departementet svarer på spørsmål om forholdet mellom plan- og bygningsloven §§ 29-2 og 29-4 - regjeringen.no. Se også sak 19/3943-4 om § 29-2, tilgjengelig på § 29-2 - Departementet svarer på spørsmål om kommunen kan benytte presedens som begrunnelse for avslag etter plan- og bygningsloven § 29-2 - regjeringen.no.

[2] Se også tolkningsuttalelse i sak 22/1719 om forholdet mellom plan- og bygningsloven §§ 29-2 og 29-4.

[3] Se uttalelse i sak 24/1200-2.

[4] Lov 11. mai 2021 nr. 37 om endringer i plan- og bygningsloven, eierseksjonsloven m.v. Se Prop. 64 L (2020-2021) s. 60-63 om lovendringen.

[5] Prop. 64L (2020-2021) s. 63.

[6] Prop. 64L (2020-2021) s. 63.

[7] Prop. 64L (2020-2021) s. 63.

[8] Prop. 64 L (2020-2021) s. 60-63.