§ 29 - Spørsmål om fiskerimyndighetenes adgang til å disponere over etterlatt oppdrettsutstyr

Spørsmål om fiskerimyndighetenes adgang til å disponere over etterlatt oppdrettsutstyr

Vi viser til Fiskeri- og kystdepartementets brev 21. mars 2007 vedrørende ovennevnte.

I brevet er det bedt om en vurdering av om fiskerimyndighetene som følge av tiltak (opprydding) etter akvakulturloven 17. juni 2005 nr. 79 § 29 har adgang til å disponere over verdien av det utstyret som tas opp. Videre er det bedt om en vurdering av om myndighetene kan gi andre næringsutøvere rett til å overta utstyret, mot at det foretas opprydding. Vi antar at det innledningsvis kan være hensiktsmessig å si noe kort om det rettslige grunnlaget for selve oppryddingen, jf. punkt 1. Dersom fiskerimyndighetene har adgang til å foreta oppryddingen, blir det spørsmål om kostnadene ved en slik opprydding, nærmere bestemt om kostnadene kan dekkes ved å disponere over det etterlatte utstyret, jf. punkt 2.

1. Fiskerimyndighetenes adgang til å foreta opprydding
Akvakulturloven § 13 har regler om blant annet oppryddingsplikt ved helt eller delvis opphør av produksjonen, jf. for så vidt også akvakulturdriftsforskriften 22. desember 2004 nr. 1785 § 15 annet ledd annet punktum som stiller krav om at det ved permanent opphør av driften skal skje en fullstendig opprydding senest innen seks måneder etter opphør. Etter det vi kan forstå, er denne plikten ikke overholdt i de tilfellene det er tale om, jf. for så vidt side 3 note 4 i Fiskeri- og kystdepartementets brev, der det er opplyst at anleggene har ligget ubrukt fra to til ti år.

Det organ som i medhold av akvakulturloven § 21 er utpekt som tilsynsmyndighet, kan i medhold av § 27 pålegge opprydding. Dersom pålegget ikke etterkommes innen den fristen som er satt, kan tilsynsmyndigheten sørge for iverksetting av tiltakene, jf. § 29 første ledd, uten noe ytterligere varsel.

Når vilkårene i akvakulturloven § 29 annet ledd er oppfylt, kan tilsynsmyndigheten sørge for opprydding uten forutgående pålegg til den ansvarlige. Denne bestemmelsen kan bli anvendt i en god del av de situasjoner som Fiskeri- og kystdepartementet beskriver i sitt brev hit. Som påpekt av Fiskeri- og kystdepartementet viser forarbeidene til bestemmelsen at en tar sikte på slike situasjoner, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) s. 75:

”Andre særlige grunner som kan legitimere iverksetting etter annet ledd, kan være der det er umulig eller uforholdsmessig byrdefullt å finne fram til den ansvarlige. Dette kan f.eks. gjelde i forhold til nedlagte anlegg, konkurser eller uklare eierforhold.”

Vi antar således at § 29 annet ledd gir hjemmel for opprydding uten forutgående pålegg der utstyret er eierløst og tilsynsmyndigheten ikke vil kreve kostnadene til opprydding dekket av noen ansvarlig. Men § 29 annet ledd kan ikke benyttes under henvisning til uklare eller ukjente eierforhold dersom eieren eller den ansvarlige lar seg oppspore ved enkle midler, for eksempel ved kontakt til innehaveren av tillatelsen etter akvakulturloven eller til en panthaver med pant i utstyret som er registrert i Løsøreregisteret. Er det ikke gitt noe forutgående pålegg i tilfelle hvor det kunne ha latt seg gjøre, kan det etter omstendighetene få følger for tilsynsmyndighetens adgang til å kreve utgiftene til oppryddingen dekket av den ansvarlige eller medføre erstatningsplikt for tilsynsmyndigheten dersom oppryddet utstyr med økonomisk verdi kommer bort. Det kan her vises til Sivilombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 1984 s. 281, som gjaldt fjerning av et bilvrak med hjemmel i forurensningsloven uten at eieren ble kontaktet først.

Dersom et anlegg utgjør en aktuell fare før sjøferdselen i området, kan det gi selvstendig grunnlag for å iverksette opprydding med hjemmel i § 29 annet ledd. Hvis det nedlagte anlegget eller utstyret er blitt liggende på samme sted som det var gitt tillatelse til drift på, skal det vel imidlertid noe særskilt til for at etterlatingen betyr en så stor fare for sjøferdselen at opprydding kan skje etter § 29 annet ledd, uten forutgående pålegg til eieren.

Akvakulturloven § 29 første og annet ledd gir tilsynsmyndigheten adgang til å ”sørge for” iverksettingen. Så vel ordlyden som forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) s. 75, taler for at tilsynsmyndigheten kan overlate iverksettingen til andre aktører – det være seg private eller offentlige.

På bakgrunn av det vi har sagt ovenfor, antar Lovavdelingen at tilsynsmyndigheten i slike tilfelle som er beskrevet i Fiskeri- og kystdepartementets brev, kan foreta oppryddingen, eller sørge for at oppryddingen blir foretatt av andre. Under 2 nedenfor drøftes om kostnadene ved en slik opprydding kan dekkes ved å disponere over det etterlatte utstyret.

2. Kan det disponeres økonomisk over det etterlatte utstyret?
Vi forstår det slik at man med dette sikter til en form for disposisjon som innebærer en økonomisk fordel, det vil si at utstyret enten selges eller at utstyret tas i bruk i egen virksomhet (slik at man oppnår en besparelse ved ikke å måtte kjøpe annet utstyr). De situasjoner hvor spørsmålet oppstår, kan variere noe rent faktisk. Vi legger til grunn at en typesituasjon er hvor utstyret er eierløst og oppryddingskostnadene overstiger utstyrets verdi. Men utstyret kan også ha en kjent eller ukjent eier, det kan ha ligget i sjøen ubrukt i relativt kort eller lang tid, og det kan også tenkes å ha en verdi som overstiger oppryddingskostnadene. Utstyret kan dessuten være pantsatt. Dersom utstyret ikke er eierløst, forutsetter vi uten videre at eieren kan holdes ansvarlig for oppryddingskostnader.

Nedenfor drøftes først tilsynsmyndighetens adgang til å disponere over utstyret uten hensyn til eierforholdet. Deretter drøftes særskilt om en panthavers rettigheter modifiserer den adgang som tilsynsmyndigheten ellers ville ha til å disponere over utstyret.

2.1 Forholdet til eieren
Fiskeri- og kystdepartementet reiser spørsmål om akvakulturloven § 29 i seg selv kan være rettslig grunnlag for å disponere over utstyret. Det følger av § 29 tredje ledd at tilsynsmyndigheten kan kreve dekning for utgiftene til iverksetting etter både første og annet ledd hos den ansvarlige. Det er dermed lite tvilsomt at det som en følge av oppryddingen vil oppstå et refusjonskrav. Spørsmålet er om § 29 gir adgang til å gjøre opp dette kravet ved salg av og motregning i de aktuelle verdiene. Spørsmålet er etter det vi kan se ikke kommentert i forarbeidene til loven, og det kan være usikkert hvor langt man vil si at § 29 gir hjemmel for dette, jf. nærmere nedenfor.

Lovavdelingen har i en uttalelse 1. august 2000 (sak 00/08016) drøftet et lignende spørsmål etter forurensningsloven § 76 første ledd, som gir det offentlige krav på å få erstattet ”det offentliges utgifter, skade eller tap” – for eksempel fordi forurensningsmyndigheten har iverksatt tiltak fordi den ansvarlige ikke etterkom pålegg, eller fordi det var nødvendig å iverksette tiltaket raskt. Konkret gjaldt uttalelsen fjerning av et skipsvrak. Om forurensningsmyndighetens mulighet til å disponere over vraket, heter det i uttalelsen: 

”Når oppryddingen gjennomføres av forurensningsmyndigheten, vil myndigheten normalt også komme i besittelse av vraket eller det metallet som vraket gradvis blir omformet til. Dersom dette har en økonomisk verdi - som i det foreliggende tilfellet - blir det av interesse for forurensningsmyndigheten å få avklart i hvilken utstrekning denne besittelsen kan benyttes for å sikre dekning av de utgifter man har hatt til opprydding.

Her kan man tenke seg flere løsninger:

a) For det første kan man tenke seg at forurensningsmyndigheten er blitt eier av vraket/metallet ved lovlig okkupasjon, og dermed kan utøve eierbeføyelser. Det forutsetter imidlertid at tidligere eier har oppgitt (derelinkvert) sin eiendomsrett.
b) Dersom utgiftene med å hugge opp skipet og få metallet på land er større enn metallverdien, har vraket i sin nåværende posisjon en negativ verdi. Fra dette kunne man trekke den slutning at de positive verdiene først skapes i og med landingen av metallet og at disse derfor må tilhøre forurensningsmyndigheten. Ut fra et slikt syn blir myndighetene eier av metallet i og med landingen. Dette er imidlertid et radikalt synspunkt som kan være nærliggende fra et miljørettslig synspunkt, men som ikke har noe sikkert grunnlag i gjeldende rett og vil bli drøftet nærmere nedenfor.
c) Som en tredje løsning kan man legge til grunn at eiendomsretten ikke berøres av opphugging og landing av metallet. Forurensningsmyndigheten har imidlertid et krav mot eieren og det er sammenheng mellom dette kravet og besittelsen. Myndighetene kan dermed - ut fra den alminnelige lære, jf. Sjur Brækhus, Omsetning og kreditt 2 (2. utg., 1994) s. 501 - benytte seg av sin tilbakeholdsrett. Rett til tilbakehold gir imidlertid ikke noen rett til å selge, (bortsett fra enkelte særlige tilfelle, jf. Brækhus op.cit. s. 538 flg.), og problemet er derfor - i denne saken - ikke løst for forurensningsmyndigheten. (…)
d) Legges til grunn at eiendomsretten ikke er oppgitt, er utgangspunktet at myndighetene ikke kan selge vraket/metallet uten særskilt rettslig grunnlag. Spørsmålet som reises fra Miljøverndepartementet synes da å være om forurensningsloven gir hjemmel for slikt salg, og om myndighetene deretter kan erklære motregning med refusjonskravet overfor eieren.”

Etter det vi kan se, er de alternativene som er skissert ovenfor, også aktuelle i denne saken.

Til forskjell fra det som var situasjonen i uttalelsen 1. august 2000, antar vi imidlertid at alternativ a oftere vil være aktuelt. Dersom eieren har oppgitt eiendomsretten, står det i utgangspunktet enhver fritt å ta gjenstanden som sin egen. For at slik ”okkupasjon” lovlig kan foretas, må eieren ha hatt til hensikt å oppgi eiendomsretten. Når dette vilkåret vurderes, kan man imidlertid legge vekt på ytre omstendigheter, som gjenstandens art og beliggenhet og hvor lenge den har vært ute av eierens besittelse – jf. blant annet Brækhus, Berging av vrak og vrakgods, i Tidsskrift for rettsvitenskap 1975, s. 505 flg, på s. 515. I en del av de sakene det er tale om – der utstyret har ligget ubrukt i mange år – kan det nok være mye som taler for at eiendomsretten er oppgitt, slik at utstyret lovlig kan tilegnes av staten (eller den staten gir i oppdrag å utføre oppryddingen). I alle fall må dette gjelde i de tilfeller der man gjennom kontakt med eieren får inntrykk av at eierposisjonen er oppgitt. Tilhørte utstyret et eierselskap som er slått konkurs og senere oppløst, må dette være enda klarere. Det vil si at staten ved å tilegne seg utstyret, blir eier med de eierrettigheter det innebærer.

Dersom man ikke har holdepunkter for at eieren har oppgitt eiendomsretten, eller dersom man tvert imot har holdepunkter for at eieren mener fortsatt å ha eiendomsretten, blir situasjonen en noe annen, jf. alternativ b til d ovenfor.

Tilsynsmyndigheten etter akvakulturloven står imidlertid sterkere på grunnlag av tilbakeholdsrett enn det som går frem av alternativ c ovenfor i forhold til forurensningsloven. Oppryddingsaksjonen vil iallfall gi tilsynsmyndigheten tilbakeholdsrett for sitt krav etter akvakulturloven § 29 tredje ledd første punktum. Dette kravet gir også grunnlag for å begjære utlegg, jf. § 29 tredje ledd tredje punktum. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-16 kan det da kreves utlegg i det etterlatte utstyret som tilsynsmyndigheten har tilbakeholdsrett i. På denne måten kan tilsynsmyndigheten få i stand et salg, men bare ved namsmyndighetenes mellomkomst.

Lovavdelingen pekte i uttalelsen 1. august 2000 på at det som utgangspunkt vil være vanskelig å se at eiendomsretten etter tingsrettslige regler kan bortfalle mot eierens klare protest, men fremholdt samtidig at det kunne finnes forhold som taler for bortfall. Om dette uttalte Lovavdelingen:

”Eierposisjonen medfører også plikter. Når eieren vedvarende har tingen liggende på et sted det ikke er adgang til, kan det reises spørsmål om ikke grunneieren etter hvert kan tilegne seg tingen selv om eieren uttrykkelig holder fast ved sin eiendomsrett, iallfall dersom tingen er uten praktisk eller økonomisk verdi der den ligger. Det samme vil da gjelde i forhold til forurensningsmyndigheten når tingen er etterlatt i strid med miljøvernlovgivningen.”

Blant annet på denne bakgrunn kom Lovavdelingen til at forurensningsmyndigheten med hjemmel i forurensningsloven § 76, eventuelt på grunnlag av ulovfestet rett, kunne dekke sitt refusjonskrav ved å realisere verdien av det som er innvunnet ved en oppryddingsaksjon med hjemmel i § 74, og uttalte om dette:

”Etter forurl. § 76 kan utgiftene til oppryddingen ”kreves dekket” av den ansvarlige. Bestemmelsen gir utvilsomt hjemmel for å gjøre et alminnelig formueskrav gjeldende etter ordinære rettsregler. Men selv om spørsmålet ikke er omtalt i motivene, er ordlyden vid nok til å omfatte dekning i de gjenstander som forurensningsmyndigheten har fått besittelsen av gjennom en oppryddingsaksjon med hjemmel i § 74. En slik forståelse vil bidra til å effektivisere bestemmelsen og dermed lette gjennomføringen av lovens regler og fremme de miljømål som forurensningsloven har til formål å ivareta. Etter det Lovavdelingen kan se, er det i saken ikke opplyst noen reell beskyttelsesverdig interesse på vrakeierens hånd som taler avgjørende mot en slik løsning. I lys av de argumenter som taler for at eiendomsretten går helt tapt ved langvarig neglisjering av pålegg om opprydding, fremstår en slik fortolkning av forurl. § 76 som en mellomløsning som også ivaretar de hensyn som taler mot bortfall av eiendomsretten (…) Løsningen fremstår som mindre tvilsom i lys av den tid som er gått siden vraket ble etterlatt. Vi tilføyer likevel at spørsmålet i tilfelle av tvist hører under domstolene.”

Etter det vi kan se, er det mye som taler for at man i denne saken kan anlegge en lignende synsvinkel, det vil si at tilsynsmyndigheten enten med hjemmel i akvakulturloven § 29, eventuelt ulovfestet rett, kan dekke sitt refusjonskrav ved å selge det etterlatte utstyret.

Dersom man først legger til grunn at tilsynsmyndigheten kan selge utstyret, har vi for vår del noe vanskelig for å se at man ikke også må kunne la private aktører foreta oppryddingen etter oppdrag fra tilsynsmyndigheten – mot at disse får beholde utstyret. Det samme økonomiske resultatet kan oppnås ved at tilsynsmyndigheten engasjerer en privat aktør til å foreta oppryddingen, og at aktøren deretter gis rett til å kjøpe utstyret av tilsynsmyndigheten. Kjøpesummen kan her gjøres opp med motregning i kravet på vederlag for det utførte arbeidet. Resultatet vil bli det samme som om man lar aktørene beholde utstyret med en gang. Forskjellen består vel her helst i selve oppgjørsformen. En annen sak er at tilsynsmyndigheten – dersom den iverksetter en slik ordning – bør føre en viss kontroll med verdien av det aktuelle utstyret mv.

Fiskeri- og kystdepartementet har i sitt brev bedt om en vurdering av prosessrisikoen i de aktuelle sakene. Som det fremgår ovenfor, vil vi anta at situasjonen kan variere. På den ene siden vil man ha saker der eieren mer eller mindre klart tilkjennegir at eiendomsretten er oppgitt. Her må prosessrisikoen anses som liten, og det samme gjelder hvis tilsynsmyndigheten går frem etter de synspunkter på tilbakeholdsretten som det er redegjort for ovenfor. På den andre siden vil man ha saker der eieren klart hevder sin eiendomsrett. Her kan det være en reell prosessrisiko, som henger sammen med at det rettslige grunnlaget for disposisjoner over utstyret uten namsmyndighetenes mellomkomst, må sies å være uklart. I tilfeller hvor det kan være tvil om eieren fremdeles gjør krav på eiendomsretten, kan det nok også foreligge en viss prosessrisiko knyttet til det å foreta fjerning med etterfølgende salg. Men jo mindre verdi utstyret har i etterlatt tilstand før oppryddingen, jo mindre er prosessrisikoen.

Dersom domstolene skulle komme til at tilsynsmyndigheten ikke har noen rett til å disponere over utstyret, og at salget derfor var uberettiget, vil det trolig gi grunnlag for et (erstatnings)krav mot staten. Situasjonen vil imidlertid også her være den at staten vil ha et krav mot den ansvarlige på å få dekket utgiftene ved fjerningen. Som et utgangspunkt må staten da kunne gjøre gjeldende motregning. Hvis tilsynsmyndighetens krav overstiger verdien av utstyret, er det vel mindre grunn til å tro at det vil bli rettet noe krav mot staten, fordi staten i disse tilfellene vil ha et nettokrav.

2.2 Forholdet til panthaveren
Fiskeri- og kystdepartementet har også bedt om en vurdering av forholdet til eventuelle panthavere. Det følger av panteloven § 3-9 annet ledd bokstav b og d, jf. første ledd, at merder og annet liknende utstyr som brukes eller er bestemt til bruk i akvakultur samt muslinger og akvatiske organismer i akvakultur kan underpantsettes som tingsinnbegrep. Pantsettelsen får rettsvern ved tinglysing på eierens eller den bruksberettigedes blad i Løsøreregisteret, jf. panteloven § 3-9 tredje ledd.

Etter det vi forstår, er det i en del tilfeller tinglyst slikt pant. Selve pantsettingstidspunktet synes imidlertid å ligge til dels nokså langt tilbake i tid, jf. at anleggene har ligget ubrukt fra to til ti år. Vi antar derfor at det i en del tilfeller kan være et spørsmål om panteretten (pantefordringen) overhodet består. Ettersom vi har begrensede opplysninger i denne saken, må vi nøye oss med å peke på noen mulige bortfallsgrunner.

Et første spørsmål er om panteretten er i behold dersom eieren har oppgitt eiendomsretten til pantet, eller om dereliksjon av eiendomsretten medfører aksessorisk ”dereliksjon” av pantsettelsen. Dette er et uklart spørsmål, som ikke er lovregulert og heller ikke omtalt i forarbeider eller nyere juridisk teori. En uttalelse i Arnholm, Panteretten, 3. utgave, Oslo 1962, s. 331-332 kan muligens tas til inntekt for at panteretten i disse tilfellene består. Det samme gjelder uttalelsen i Brækhus/Hærem, Norsk tingsrett, Oslo 1964, s. 526 om at fast eiendom ikke blir derelinkvert med mindre den er overbeheftet. Antakelig må det legges til grunn at panteretten som hovedregel består når pantets eier oppgir eiendomsretten, selv om spørsmålet er tvilsomt. Et slikt prinsipp synes å harmonere best med prinsippet om at panteretten består i tilfeller hvor eieren avhender pantet uten hjemmel, jf. for eksempel Sandvik/Krüger/Giertsen, Norsk panterett, 2. utgave, Bergen 1982, s. 294. Det er dessuten slik at panteretten som hovedregel ikke bortfaller aksessorisk ved foreldelse eller preklusjon av den personlige fordringen, jf. foreldelsesloven § 27 nr. 3 og skifteloven § 75 annet ledd, regler som samsvarer med et utgangspunkt om at tinglige rettigheter ikke går tapt ved passivitet, jf. Brækhus, Omsetning og kreditt 2, 3. utgave, Oslo 2005, s. 560.

Mer praktisk er det vel derfor å undersøke om panteretten på ”selvstendig” grunnlag kan anses bortfalt. For det første kan det tenkes at pantefordringen er betalt eller oppfylt på annen måte. Videre kan det tenkes at pantefordringen må anses ettergitt eller oppgitt fra panthaverens side. Dette blir for så vidt en parallell til situasjonen nevnt ovenfor, der eieren må sies å ha oppgitt eiendomsretten til anleggene (pantet). Det kan hevdes at en panthaver som har vært vitne til at pantets verdi gradvis forringes mv. uten å foreta seg noe, må sies å ha oppgitt sin panterett. Etter panteloven § 1-7 annet ledd har pantsetteren plikt til ”å sørge for forsvarlig stell og vedlikehold av pantet, slik at panthaverens sikkerhet ikke blir redusert”. Dersom pantsetteren ikke etterlever denne plikten, eller vesentlig misbruker sin råderett over pantet, kan panthaveren bringe pantefordringen til forfall før tiden, jf. panteloven § 1-9 første ledd bokstav d. Dersom panthaveren ikke har foretatt seg noe, kan det etter Lovavdelingens syn spørres om panteretten fremdeles er i behold. Spørsmålet er likevel tvilsomt, siden det er et utgangspunkt at tinglige rettigheter ikke tapes ved passivitet, jf. senest Falkanger og Falkanger, Tingsrett, 6. utgave, Oslo 2007, s. 285-86.

Selv om panteretten skulle være bortfalt, vil det stadig kunne representere et problem at panteretten fremdeles er tinglyst (registrert) på eierens blad i Løsøreregisteret. Det følger av tinglysingsloven § 32 første ledd at en heftelse skal slettes av grunnboken ”når det tinglyses bevis for at den er falt bort eller for at den berettigede samtykker i det”. Bestemmelsen gjelder tilsvarende for anmerkninger som skjer i Løsøreregisteret, jf. tinglysingsloven § 34. Panthaveren kan med andre ord samtykke i at heftelsen slettes. Dersom slikt samtykke ikke kan innhentes, kan det være vanskeligere å få slettet heftelsen.

Dersom panteretten anses for å være i behold, vil man neppe kunne legge til grunn at tilsynsmyndigheten kan ekstingvere denne, idet tilsynsmyndigheten ikke vil være i god tro, jf. for så vidt panteloven § 3-7 tredje ledd. Det vil imidlertid i slike tilfeller kunne oppstå mulige prioritetsspørsmål. I uttalelsen fra 2000, som altså gjaldt en lignende situasjon, la Lovavdelingen til grunn at det kunne være naturlig å gi myndighetenes krav prioritet foran alle andre heftelser i tråd med en analogi fra sjøloven §§ 52, jf. 51 nr. 5. Sjølovens regler gjelder ikke ved opprydding etter akvakulturloven, men en tilsvarende løsning kan likevel tenkes på grunnlag av den merverdi som oppryddingen faktisk har tilført det etterlatte utstyret. Denne løsningen er likevel usikker. 

Prosessrisikoen i forhold til panthavere vil variere avhengig av hvilke holdepunkter man har for å si at panteretten eksisterer eller er bortfalt. I tilfeller hvor det kan være tvil om panthaver fremdeles gjør krav på panteretten, vil det nok foreligge en viss prosessrisiko knyttet til det å foreta fjerning med etterfølgende salg. Risikoen vil imidlertid bero på muligheten for å få medhold i at myndighetenes krav har prioritet foran andre heftelser.