§ 28 - Vedkomande førespurnad om å gjere unntak frå retten til å klage etter forvaltningslova § 28 tredje ledd

Saksnummer: 2000/330 E ILB/CER

Dato: 30.03.2000

 

Vedkomande førespurnad om å gjere unntak frå retten til å klage etter forvaltningslova § 28 tredje ledd

Det vert vist til Olje- og energidepartementet sitt brev  5. januar 2000.

1.     Etter forvaltningslova (fvl.) § 28 første ledd er normalordninga at ein kan klage enkeltvedtak inn for det organ som er nærast overordna det organ som har gjort vedtaket. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) er førsteinstans når det gjeld tildeling av investeringsstønad til varmeanlegg. Olje- og energidepartementet er NVE sin næraste overordna, og er med det klageinstans etter normalordninga i fvl. § 28 første ledd.

Det går fram av fvl. § 28 tredje ledd første punktum at Kongen for særskilde saksområder kan fastsetje klagereglar som «utfyller eller avviker fra reglene i dette kapittel.» Det går vidare fram av fvl. § 28 tredje ledd andre punktum at «forskrifter som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan bare gis når tungtveiende grunner taler for det.»

Det er i forskrift 16. desember 1977 nr. 9 del II bestemt at saker om bruk av Kongen si mynde etter bl.a. fvl. § 28 tredje ledd, skal leggjast fram for Regjeringa av Justisdepartementet eller av vedkomande fagdepartement etter samtykke frå Justisdepartementet.

2.     Det går ikkje direkte fram av Olje- og energidepartementet sitt brev om ein ber Justisdepartementet om samtykke til sjølv å fremje kongeleg resolusjon i saka. Vi drøftar i det følgjande likevel saka med sikte på å avklare om ein bør gi slikt samtykke.  

3.     Olje- og energidepartementet legg til grunn at vedtak om tildeling eller avslag på søknad om investeringsstønad til etablering av varmeanlegg er eit enkeltvedtak etter fvl. § 2 b, jf. a. Olje- og energidepartementet ynskjer likevel ei ordning som går ut på at vedtak knytt til handsaming av søknad om investeringsstønad til etablering av varmeanlegg, ikkje skal kunne klagast på i det heile. Dette vil vere ei ordning som går direkte inn under ordlyden i fvl. § 28 tredje ledd andre punktum. Slik forskrift kan ein berre gi dersom «tungtveiende grunner taler for det», og først etter at eit forslag har vore på høyring til organisasjoner og andre som saka kjem ved, jf. forvaltningslova § 37.

Justisdepartementet har i tidlegare praksis lagt til grunn at heimelsføresegna i fvl. § 28 tredje ledd er ein unntaksregel for ekstraordinære tilhøve der klagereglane vil være særleg vanskeleg å praktisere. Dette synspunktet har støtte i førearbeida til føresegna, jf. bl.a. merknader i Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 96, der det står om uttrykket «tungtveiende grunner»:

«Og med dette siktes i første rekke til det forhold at klagereglene vil være særlig vanskelig å praktisere på vedkommende saksområde, og at det ikke uten vesentlig ulempe er mulig å få gjennomført nødvendige tiltak i lovs form. Bestemmelsen kan også tenkes brukt når særlige forhold skaper en økning i arbeidsbyrden eller antallet klagesaker, som overstiger det forvaltningsorganet kan makte uten at andre mer vesentlige oppgaver forsømmes.»

Justisdepartementet har på bakgrunn av dette ført ein restriktiv praksis ved vurderinga av forslag om forskrifter som avgrensar retten til å klage. 

Dette har bl.a. kome til uttrykk i ei sak  Justisdepartementet handsama i 1991, med jnr. 2507/91 E. Denne saka – som er å finna i Matheson/Woxholth: Lovavdelingens uttalelser, supplementsutgave 1988-1991 s. 205 - omhandlar også ei stønadsordning, og er dermed eit nokså parallelt tilfelle til noverande sak. Etter ei totalvurdering kom Justisdepartementet her til at vilkåra for å oppheve klageretten ikkje var oppfylt.

4.     I tillegg til det som går fram av Olje- og energidepartementet sitt brev, vert følgjande opplysningar, som er innhenta over telefon, lagt til grunn for Justisdepartementet si vurdering:

Av 230 søkjarar i 1999 fekk 36 tildelt stønad i første omgang. 19 av dei som fekk avslag klaga, og av desse ser det ut til at fire vil få stønad etter klagehandsaminga (vil bli avgjort i løpet av januar 2000, men fire prosjekt er innstilt). Det vert vidare opplyst at ordinær tildeling vanlegvis skjer i mai/juni det aktuelle året, medan klagene til no har vorte avgjort seks til åtte månader seinare.

5.     Olje- og energidepartementet peikar på to tilhøve som gjer praktisering av forvaltningslova sine klagereglar på ordninga vanskeleg.

a) Til det omsynet at det er viktig for gjennomføringa av ordninga og realiseringa av prosjekta at det går kort tid frå ein søkjer investeringsstønad til stønad vert utbetalt, vil Justisdepartementet uttale:

Justisdepartementet ser klart at det ideelle er at det går kortast mogeleg tid frå ein søkjer investeringsstønad til stønad vert utbetalt. Problem oppstår likevel berre for dei få prosjekt som får avslag først, men som likevel får tildelt stønad etter klage.

Det at problem berre oppstår for eit fåtal søkjarar, er i seg sjølv eit argument mot å oppheve retten til å klage. Vidare er det ikkje påvist at problema har ført til at prosjekta ikkje har vorte gjennomført. Justisdepartementet legg difor til grunn at rett til å klage er ein føremon for dei som faktisk får stønad etter klagehandsaming.

Når det gjeld problem i høve til Staten sitt økonomireglement, er Justisdepartementet av den oppfatning at desse problema bør løysast på annan måte enn ved at klageretten fell bort. Sjølv om det ikkje er tilrådeleg å utbetale all stønad før investeringane finn stad, må ein kunne finne ei løysing slik at midlane kan verte utbetalt undervegs, slik at ein totalt sett held seg innanfor fristen på to år. Dersom Olje- og energidepartementet finn det naudsynt å kome attende til tilhøvet mellom klageretten etter forvaltningslova i tilskotsaker og økonomireglementet, vil Justisdepartementet vere viljug til å å sjå nærare på dette og eventuelt ta det opp med Finansdepartementet.

b) Når det gjeld kva vekt ein skal leggje på det store talet på søkjarar som konkurrerer om avgrensa stønadsmiddel, har Justisdepartementet følgjande merknader:

Det er etter vårt syn ikkje noko spesielt ved det at mange søkjarar må konkurrere om avgrensa stønadsmiddel. Slik er det ved dei fleste stønadsordningar.

Justisdepartementet ser at dersom ein må halde tilbake ein del av midla til klageomgangen, nærast oppmodar dei som får avslag til å klage. Er det slik at mange klagar, vil handsaminga av klagene ta svært lang tid, med dei problem dette fører med seg, både for søkjarane sjølve og for Olje- og energidepartementet som klageorgan.

Ein kan likevel ikkje sjå at Olje- og energidepartementet har påvist at dette til no har medført så store problem at det i seg sjølv er tungtvegande nok til at ein bør fjerne klageretten.

Justisdepartementet kan i utgangspunktet seie seg samd med Olje- og energidepartementet i at det er noko uvisst om dei totalt sett beste prosjekta får stønad og om ein når målsetjinga om å utløyse mest mogeleg nyttbar energi innanfor rammene av tilskot, når det er slik at ein i klageomgangen berre vurderer dei påklaga prosjekta. Dette heng i nokon mon saman med kva som skal til for å få medhald i ei klagesak. Ei samanlikning med den lågast prioriterte søknaden av dei som vart innvilga av NVE, vil i alle høve kunne gje vissheit for at ikkje søknader som står svakare, vert imøtekomne.

Etter det vi kan sjå, har ikkje Olje- og energidepartementet påvist at dette har ført til større problem i praksis. Når ein vidare tek omsyn til at det er få prosjekt som får tildelt stønad etter klage, legg Justisdepartementet til grunn at ein totalt sett ikkje vil ende opp med så stort avvik i høve til å utløyse størst mogeleg nyttbar energi innanfor rammene av tilskot.

Olje- og energidepartementet har vidare peika på at det til no ikkje har funne feil ved NVE si handsaming, og at departementet sitt vedtak difor i røynda er ei fordeling av nye middel som byggjer på NVE sin faglege kompetanse gjennom innstillinga frå NVE. Etter Justisdepartementet sitt syn er ikkje det eit godt nok argument i seg sjølv til å forsvare at ein opphever klageretten. Det vil ofte vere slik at klageinstansen ikkje finn feil, men ein kan likevel ikkje utelukke at slike feil blir oppdaga i ei seinare sak. Det faktum åleine at eit vedtak kan overklagast, kan òg medverke til at førsteinstansen gjer færre feil. Det vert heller ikkje frå Olje- og energidepartementet si side gjort gjeldande at departementet ikkje sit inne med nok kompetanse til å gjennomføre ei forsvarleg klagehandsaming.

6.     I og med at ein for i det heile tatt å bli vurdert, må ha gjort ein del arbeid og investeringar før ein søkjer, seier det seg sjølv at kor vidt ein får stønad eller ikkje er viktig for søkjarane. Dette viser òg at det er viktig at ein har rett til å klage over dei avgjerder som vert tatt i første omgang.

Etter ei totalvurdering finn Justisdepartementet at det på det noverande tidspunkt er vanskeleg å sjå at det ligg føre slike «tungtveiende grunner» som lova legg opp til for å gje forskrift som avgrensar klageretten. Dei omsyn som Olje- og energidepartementet har peika på, synest å gjere seg gjeldande på liknande vis på mange andre område med klagerett i tilskotssaker. Justisdepartementet kan difor ikkje gje samtykke til at Olje- og energidepartementet sjølv fremjar forslag om slik forskrift.

Dersom Olje- og energidepartementet på eit seinare tidspunkt kan påvise at problema har vorte større enn dei er i dag, vil spørsmålet om å avgrense retten til å klage kunne vurderast på nytt.

7.            Justisdepartementet forstår det vidare slik at Olje- og energidepartementet ynskjer ei vurdering av korleis ein kan gjennomføre klagehandsaminga slik at målsetjinga med investeringsstøtta vert oppnådd. Justisdepartementet legg til grunn at ein med målsetjinga siktar til det å utløyse størst mogeleg nyttbar energi innanfor rammene av tilskota.

Justisdepartementet ser, som tidlegare nemnt, at dette er eit problem dersom ein skal ha klagerett. Dersom klageretten skal vere reell, lyt ein ha til rådvelde midlar til fordeling i klageomgangen. Dette kan ein gjere som i dag ved å halde ein del av dei løyvde midlane attende. Men Justisdepartementet vil samstundes spørje om Olje- og energidepartementet i staden kunne ta midlar til innvilga vedtak i klageomgangen av løyvingane for året etter. Etter det opplyste er det jo slik at klagesakene i mange høve ikkje vert avgjorde før i januar året etter.