§ 28 - Svar på spørsmål om klager har rettslig klageinteresse i sak om ruteløyve, jf. forvaltningsloven § 28

Saksnummer: 2006/05522 EO ATV/JCN

Dato: 18.10.2006

 

Svar på spørsmål om klager har rettslig klageinteresse i sak om ruteløyve, jf. forvaltningsloven § 28

Vi viser til brev fra Samferdselsdepartementet 7. juli 2006 der det bes om en vurdering av en klagers rettslige klageinteresse over et vedtak om å gi ruteløyve til en konkurrent.

Saksforholdet er i korthet følgende: Konkurrenten.no AS (tidligere Risdal Touring AS) har klaget over vedtak om å tildele ruteløyve for persontransport til Arctic Express AS på strekningene Oslo‑Kristiansand og Kristiansand‑Stavanger. Klagen gjelder strekningen Oslo‑Kristiansand, der også Konkurrenten.no AS har løyve til å utføre persontransport.

Om en klager har klagerett må avgjøres etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Der bestemmes det at enkeltvedtak kan påklages av part eller annen med rettslig klageinteresse i saken. Uttrykket ”rettslig klageinteresse” må som utgangspunkt tolkes til å omfatte minst det samme som uttrykket ”rettslig interesse” i tvistemålsloven § 54. Utgangspunktet er at klageren har rettslig klageinteresse dersom han har en viss aktuell tilknytning til saken og saksutfallet. Klagerens interesse i saken må ha en slik art og styrke at det er rimelig å gi klagerett.

Konkurranseforhold kan etter omstendighetene være en tilstrekkelig tilknytning til saken. Tilknytningen ligger i at en offentlig tillatelse til næringsvirksomhet vil endre konkurranseforholdene til næringsaktører som driver samme næring i samme marked.

Høyesterett har i en avgjørelse, inntatt i Norsk Retstidende (Rt.) 1954 side 500, funnet at NSB hadde klagerett til departementet over et vedtak om å gi en søker konsesjon på persontransport på en strekning der NSB allerede transporterte passasjerer. Forarbeidene til forvaltningsloven bygger på at det kan foreligge rettslig klageinteresse i slike tilfeller, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 98–99.

Det må etter vårt syn likevel skje en konkret vurdering av om det foreligger tilstrekkelig interesse i å påklage vedtaket. Rent faktisk synes vedtak i saken å ha slike virkninger for Konkurrenten.no AS at dette trekker i retning av klagerett.

Høyesteretts kjæremålsutvalg har i saker om tolking av kravet til ”retslig interesse” i tvistemålsloven § 54 uttalt at lovgrunnlaget må dekke den interesse saksøker grunner kravet sitt på, jf. Rt. 1982 side 908 og Rt. 1996 side 1051. Det kan ikke legges til grunn at dette kravet gjelder tilsvarende etter forvaltningsloven, men en slik interesse vil trekke i retning av at det foreligger rettslig klageinteresse. Vi viser til Backer, Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage s. 102 flg., særlig på s. 106–107 (med henvisning bl.a. til Lovavdelingens uttalelse i jnr. jnr. 3727/79) og s. 112, samt Lovavdelingens uttalelse i brev 7. mars 1995 til Finansdepartementet (snr. 1994/1027 dnr. 3).

Spørsmålet er om yrkestransportloven regulerer den interesse klager har i konkurranseforholdene i transportmarkedet.

Kravet om løyve for persontransport fremgår av yrkestransportloven § 4 første ledd. De nærmere vilkår for å få løyve – god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og tilstrekkelig faglig kompetanse – fremgår av annet ledd. Den som ønsker å transportere personer "i rute" må i tillegg til løyve etter § 4 ha "særskilt løyve" etter § 6. Lovteksten gir ingen videre rettledning for hva som kan eller skal tas i betraktning ved vurderingen av om "særskilt løyve" skal tildeles. Heller ikke den alminnelige bestemmelsen i § 25, som gjennom uttrykket ”kan” lar tildeling av løyve være opp til forvaltningens frie skjønn, gir særlig veiledning. En rimelig slutning er at det ikke er tilstrekkelig at klageren oppfyller kravene etter § 4 – forvaltningen må foreta en bredere vurdering. Et holdepunkt for hva som lovlig kan tas i betraktning, følger likevel av overskriften til § 6 – "Behovsprøvd løyve for persontransport med motorvogn i rute." I muligheten for ”behovsprøving” har tidligere ligget at det gjennom løyveordningen kan skje en kapasitetsregulering, se for eksempel Ot.prp. nr. 74 (2001–2002) s. 6 sp. 1 og diskusjonen i Innst. O. nr. 66 (2001–2002) s. 6 sp. 1. Det må antas at § 6 fortsatt åpner for slik behovsprøving. Vi kan ikke se at lovens forarbeider begrenser adgangen til behovsprøving til å gjelde i forholdet mellom bestemte transportmidler, for eksempel buss og tog eller mellom fylkeskryssende og fylkesintern trafikk.

Av tidligere rundskriv etter samferdselsloven fra 1976 fremgår det at adgangen til behovsprøvning berører forholdet til konkurrenter. I Rundskriv N-3/96 uttales det på  side 4:

"I henhold til Rundskriv N-4/91 skal fylkeskommunen foreta en behovsvurdering for den omsøkte ruten. Det skal foretas en konsekvensvurdering av følgene av innvilgelse av ruten, herunder skal andre løyvehavere som blir berørte av den nye ruten bli gitt anledning til å uttale seg."

Og videre på side 5:

"Der hvor fylkeskommunene mener at det kan være en reell konkurranse også mot andre typer transportmidler, f.eks. fly, vil naturligvis fylkeskommunen ha anledning og under tiden også plikt til å innhente uttalelser fra slike transportører."

Denne gjennomgående retten til å uttale seg viser at det var relevant for behovsvurderingen hvilke konkurrenter som var i markedet, og hva de måtte mene om løyvevedtaket.

I senere rundskriv har Samferdselsdepartementet nedtonet betydningen av andre transportører i vurderingen av om løyve skal gis.

I Rundskriv N-2/2003 Behovsprøving av fylkeskryssande bussruter – utviding av virkeområdet for rundskriv N-5/2001 til å gjelde heile landet, siteres fra stortingsmelding nr. 26 (2001-2002) på side 2:

"Etter Regjeringens syn bør eventuell konkurranse med jernbane i seg selv ikke være avgjørende grunn for avslag på søknader om ekspressbussløyve.

Regjeringen går inn for at oppmykingen av løyvepolitikken i forhold til jernbanen i det sentrale Østlandsområdet skal utvides til å gjelde resten av landet. Samferdselsdepartementet vil løpende vurdere konsekvensene for jernbanetransporten der det åpnes for mer direkte konkurranse mellom jernbane og ekspressbuss, jf. kap. 4,2,1.

Ved en oppmykning av løyvepolitikken i forhold til jernbanen er det også naturlig med en oppmyking av behovsprøvingen ekspressbussruter imellom.  Regjeringen vil derfor i større grad enn hittil åpne opp for parallelle ekspressbussløyver.  (……)"

Selv om det i stortingsmeldingen legges opp til en "oppmyking av behovsprøvingen ekspressbusser imellom", sies det ikke i der at en slik prøving ikke lenger skal foretas. Vi viser også til Innst. S. nr. 228 (2001–2002) pkt. 6.2 (s. 26–27), der det heter:

”Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til at det innføres en friere etableringsrett for ekspressbusser, samtidig som ordningen med behovsprøving opprettholdes for å sikre myndighetene anledning til å se kollektivtransportpolitikken i et samordnet og overordnet perspektiv.”

Etter vårt syn gir ikke stortingskomiteens uttalelse grunnlag for å si at samferdselsmyndighetene ved behandling av konsesjonssøknader er rettslig avskåret fra å foreta en behovsprøving i forholdet mellom ekspressbussene.  

Rundskriv N-2/2003 fortsetter under punkt II:

"På bakgrunn av meldinga og Stortinget si handsaming av saka, samt departementet si praktisering av Rundskriv N-5/2001, skal behovsprøvinga ved søknad om ekspressbussløyve avgrensast til berre å gjelde i høve til lokale bil- og båtruter som inngår i det fylkeskommunale tilskotsansvaret. Behovsprøvinga vil såleis gje høve til å setje vilkår om avgrensing av- eller forbod mot lokaltrafikk eller påleggje andre vilkår for ruta, som tek omsyn til lokal kollektivtransport.

… I samsvar med den praksis som alt er etablert etter Rundskriv N-5/2001 er det ikkje grunnlag for å nekte etablering av parallelle ekspressbussruter der det vert søkt om det".

Vi ser det slik at rundskrivet er avgjørende for at behovsvurderingen i dag er avgrenset på en slik måte at forvaltningen ikke skal behovsprøve mellom to parallelle ekspressbussløyver.

Som nevnt foran åpner lovens § 6 for at det kan foretas en behovsprøving. St.meld. nr. 26 (2001–2002) og de tilhørende komitémerknadene, gjengitt foran, stenger ikke for at slik behovsprøving fortsatt kan skje, også i forholdet mellom ekspressbusser. Riktignok legger rundskriv N-2/2003 opp til en mer restriktiv vurdering. I en klageomgang er Samferdselsdepartementet ikke rettslig avskåret fra å behovsprøve en aktuell ekspressrute, selv om dette vil innebære at en fraviker de retningslinjene rundskrivet oppstiller, og dermed også tidligere praksis. For så vidt er situasjonen her en noen annen enn der en domstol skal prøve gyldigheten av et allerede truffet forvaltningsvedtak. Vi tilføyer at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper ikke er til hinder for at det skjer en praksisomlegging innenfor lovens rammer.

Etter dette finner vi at klager i denne konkrete saken har rettslig klageinteresse.