§ 28 - Klageinstans for vedtak etter serveringsloven § 16

Saksnummer: 2000/7645 PJ-P MHO

Dato: 28.06.2000

 

Klageinstans for vedtak etter serveringsloven § 16

Det vises til notat 19. juni 2000 vedrørende hva som er rett klageinstans for vedtak truffet av politiet etter serveringsloven § 16 – om krav om og godkjenning av ordensvakter ved serveringssteder.

Spørsmålet løses ikke av serveringsloven, som kun avklarer spørsmålet om klageinstans der vedtak er fattet av kommunen. Politiloven er også taus mht. hvem som er klageinstans for politiets vedtak. Det fremgår imidlertid av politiloven § 29 at Justisdepartementet har instruksjonsmyndighet overfor politiet og at politiet er organisatorisk underlagt Justisdepartementet (§ 15).

Det anses klart at et vedtak etter § 16 treffes av politiet som forvaltningsorgan. Politiet er her et organ for staten, jf. forvaltningsloven § 1. Det foreliggende tilfellet er ikke omfattet av unntakene i § 4 første ledd a og b. Det legges derfor til grunn at forvaltningsloven gjelder for det foreliggende tilfellet.

De vedtak som treffes av politiet i medhold av serveringsloven § 16 anses videre for å være enkeltvedtak slike at også lovens regler om klage og omgjøring kommer til anvendelse. Både pålegget overfor serveringsstedet om å ha ordensvakter og vedtaket om å godkjenne/nekte å godkjenne den enkelte ordensvakt er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Det er ikke tvilsomt at forvaltningsloven supplerer de mer spesialiserte lover mht. de sentrale forvaltningsrettslige spørsmål så sant det ikke er holdepunkter for annet.

Det springende punkt er dermed hvilken instans som er ”nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen)”, jf. forvaltningsloven § 28.  Ved tolkning av bestemmelsen er det naturlig å ta utgangspunkt i de organisatoriske bestemmelser om den hierarkiske inndelingen av administrasjonen, jf. Lovavdelingens uttalelse i jnr. 94/1537 E, inntatt i Geir Woxholth, Lovavdelingens uttalelser, supplementsutgave 1992-95, Oslo 1997, s.218. Dette skulle i utgangspunktet tilsi at Justisdepartementet er klageinstans for politiet. Som nevnt over har videre Justisdepartementet instruksjonsmyndighet over politiet; dette faktum trekker i samme retning. For instanser som behandler saker tilknyttet et bredt spekter av saksområder som nettopp politiet og fylkesmannen, har man i praksis også sett hen til hvilket organ som er overordnet og har fagansvaret i den sakstypen det gjelder, jf. Lovavdelingens uttalelse i jnr. 1836/72 E, omtalt i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, Oslo 1999, s. 375. Mer spesifikt er det sett hen til hvilken type hensyn som avgjørelsen først og fremst må bygge på. I et tilfelle vurdert tidligere (jnr 186/76 E)  skulle politiet i alt vesentlig vurdere hensyn av dyrevernmessig art, og Landbruksdepartementet ble ansett som rett klageinstans.

I vår sak gjelder det politiets vedtak etter serveringsloven. Loven som sådan er underlagt Næringsdepartementet. Det sentrale spørsmål blir derfor hva slags type hensyn det er som skal vurderes etter denne bestemmelsen i serveringsloven; er det en næringsfaglig vurdering eller er det en politifaglig vurdering?

Det følger av Ot. prp. nr. 55 (1996-97) s. 52  at formålet med ordensvaktordningen er å forebygge og begrense den kriminaliteten som finner sted i tilknytning til serveringsvirksomheten. Vedtaket om å pålegge et serveringssted å ha ordensvakter skal derfor baseres på et klart politifaglig skjønn der det skal vurderes om det er påkrevet med ordensvakter som et ledd i kriminalitetsbekjempelsen. Et slikt politifaglig skjønn vil det være mest hensiktsmessig å påklage til Justisdepartementet som har det overordnede fagansvaret for slike spørsmål.

Ordensvaktene skal ha til oppgave å bidra til å holde ro og orden ved serveringsstedet. De skal søke å forhindre konflikter og/eller bidra til å løse konflikter uten bruk av vold, jf. forarbeidene. Dette er krevende oppgaver som er klart beslektet med vektertjenesten og endog med tradisjonelt politiarbeid. Det er vanskelig å se at ordensvaktene er tillagt noen serveringsfaglige oppgaver. De vil riktig nok normalt også utføre visse oppgaver som også utføres av serveringspersonell, som kontroll av alder og vurdering av om personer er åpenbart beruset, jf. alkoholloven § 8-11, men dette er neppe tilstrekkelig til å omtale ordensvaktene som serveringsfaglig personell. Ved vurderingen av nye ordensvakter skal det legges vekt på deres vandel samt om de har de fysiske og psykiske forutsetninger som kreves for å utføre arbeidet som ordensvakt. Denne avgjørelsen er klart ikke av serveringsfaglig art. Avgjørelsen er heller ikke klart politifaglig, men det antas at den vurderingen som skal foretas av ordensvaktenes egnethet har nærhet til vurdering av en polititjenestemanns egnethet slik at også dette er en avgjørelse det vil være hensiktsmessig å påklage til Justisdepartementet. Det vil i tillegg pga. nærheten mellom vedtakene anses som uheldig om vedtak  om å pålegge en virksomhet å ha ordensvakter og vedtaket om å godkjenne den konkrete ordensvakten skulle påklages til ulike klageinstanser.

For ordens skyld kan det tilføyes at det ikke er noen tendens i lovverket til at man har søkt å gjøre Næringsdepartementet – som har ansvaret for serveringsloven – til en felles klageinstans for vedtak tilknyttet serveringsstedet som sådan. Fylkesmannen er klageinstans for kommunens vedtak etter blant annet serveringsloven og alkoholloven. Serveringstedet må videre forholde seg til blant annet Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet (prisopplysning ved overnatting mv.), Arbeidstilsynet og fylkesmannen (røyking på restaurant) som klageinstanser i øvrige forhold tilknyttet oppstart og drift av serveringsstedet.

Vi antar etter dette at Justisdepartementet er klageinstans etter forvaltningsloven § 28 første ledd for samtlige vedtak som politiet treffer etter serveringsloven § 16.