§ 28 - Endring av utlendingsforskriften § 56 annet ledd – unntak fra forvaltningslovens klageregler

Saksnummer: 2002/732 EO ØR

Dato: 30.01.2002

 

Endring av utlendingsforskriften § 56 annet ledd – unntak fra forvaltningslovens klageregler

Det vises til brev 22. januar 2002 med anmodning om Justisdepartementets samtykke til fremme forslag om endring av utlendingsforskriften § 56 annet ledd.

1. Det framgår av henvendelsen fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) at man ønsker å frita Utlendingsdirektoratet (UDI) fra forberedende klagebehandling i asylsaker, og at dette ønskes gjennomført ved å vedta i utlendingsforskriften § 56 annet ledd at klager over vedtak om asyl skal framsettes direkte for Utlendingsnemnda (UNE), som er klageinstansen i slike saker.

Utlendingsloven gir ikke hjemmel for innføring av en slik saksbehandlingsregel i utlendingsforskriften. Hjemmelen må derfor eventuelt finnes i forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

Forslaget vil innebære unntak fra flere bestemmelser i forvaltningsloven (fvl.) kapittel VI. Det gjelder for det første fvl. § 32 første ledd bokstav a, som sier at klager skal framsettes for det forvaltningsorgan ”som har truffet avgjørelsen”. Det gjelder videre fvl. § 33 annet til fjerde ledd som nærmere regulerer førsteinstansens kompetanse og plikter i klagesaker.

Den følger av fvl. § 28 tredje ledd første punktum at Kongen for ”særskilte saksområder” kan fastsette klageregler som bl.a. ”avviker” fra reglene i fvl. kapittel VI. Denne kompetansen begrenses i annet punktum, som bestemmer at forskrifter ”som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser” bare kan gis når ”tungtveiende grunner taler for det”.

Prosessuelt er det bestemt i forskrift 16. desember 1977 nr. 9 Ikrafttredelse av endring av forvaltningsloven. Delegering av myndighet, punkt II, at saker om bruk av ”Kongens myndighet etter forvaltningsloven … § 28 … tredje ledd … fremmes for Regjeringen av Justisdepartementet, eller av vedkommende fagdepartement med Justisdepartementets samtykke”.

2. Det må først avklares om endringsforslaget fra KRD er av en slik art at det går inn under fvl. § 28 tredje ledd annet punktum. Spørsmålet blir om gjennomføring av forslaget ”vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser”. En naturlig lesning av lovens ordlyd taler etter vår mening for at alternativet begrensning av klageretten sikter til tilfelle hvor man vil begrense hvilke vedtak som kan påklages eller hvem som har klagerett. Forarbeidene kan ikke sies å trekke i noen annen retning, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 91.

For unntaket fra fvl. § 32 første ledd bokstav a synes det opplagt at fvl. § 28 tredje ledd annet punktum ikke kommer til anvendelse. Dette er en rent prosessuell bestemmelse som skal sikre at underinstansen får mulighet til å utføre sine oppgaver – og eventuelt benyttet sin kompetanse – etter § 33 annet til fjerde ledd. At et annet organ utpekes som mottaker av klagen, kan ikke oppfattes som noen vesentlig endring av klagereglene til skade for partsinteresser.

For å kunne avgjøre om et unntak fra fvl. § 33 annet til fjerde ledd skal kunne anses som en vesentlig endring av reglene til skade for parten, må man ta stilling til hvilke rettssikkerhetsmessige fordeler underinstansens ordinære befatning med klagesaker innebærer for klageren. For denne drøftelsen kan det være av interesse å se hen til dansk forvaltningsrett.

Etter dansk forvaltningsrett kan parten angripe et vedtak gjennom remonstrasjon eller rekurs. Remonstrasjon innebærer en begjæring om gjenopptakelse av saken, og fremsettes for – og behandles av – det organ som traff den første avgjørelsen. Rekurs (klage) innebærer derimot at saken innklages for et overordnet forvaltningsorgan. Man kan derfor se det slik at en norsk forvaltningsklage etter fvl. kapittel VI innebærer en begjæring om begge deler: Om klageren ikke vinner fram med sin remonstrasjon ved underinstansen etter fvl. § 33 annet ledd annet punktum, vil klageren – med mindre underinstansen avviser klagen – få en rekursbehandling ved klageinstansen etter fvl. § 34.

Underinstansens medvirkning i klagebehandlingen er – til fordel for klageren – bl.a. begrunnet i at det gir mulighet for raskere endring i positiv retning, der klagen eventuelt måtte gi grunnlag for det. Dersom det vil ta lenger tid før noen med kompetanse til å endre vedtaket i klagerens favør kan gå inn i klagen om underinstansen deltar i klagebehandlingen enn dersom klagen går rett til klageorganet, bortfaller dette hensynet. Under henvisningen til restansemengden ved henholdsvis UDI og UNE gjør KRD gjeldende at det er situasjonen i dag.

Dette er imidlertid en situasjon som – i alle fall på noe sikt – kan endre seg, og det er derfor vanskelig å legge avgjørende vekt på dette argumentet. En konsekvens av å gjøre det, kan lett bli at klagereglene bør endres tilbake til dagens tilstand den dagen restansene måtte være de samme begge steder eller mindre hos UDI enn hos UNE. Det er heller ikke noe særsyn at underinstansen har større restanser enn klageinstansen, noe som taler for at lovens løsning er valgt med åpne øyne.

Dessuten kan det anføres – for det tilfellet at det i klagen framkommer nye opplysninger – at en utkobling av underinstansen i klagebehandlingen innebærer at de nye anførslene bare blir vurdert én gang, mens normalreglene etter fvl. innebærer at nye anførsler kan bli vurdert to ganger. For det tilfellet at underinstansen – i motsetning til klageinstansen – mener at de nye anførslene gir grunnlag for endring, vil en utkobling av underinstansen få som resultat at klageren ikke får medhold i en klage som ved behandling etter fvl.s regler ville gitt medhold. Denne betraktningen kan likevel ikke være avgjørende, siden det prinsipielt er klageinstansens rettsoppfatning som skal legges til grunn.

Oppsummeringsvis synes det mest riktig å se det slik at den omleggningen KRD foreslår i dagens konkrete situasjon kan gi klagerne en noe bedret stilling gjennom raskere klagebehandling, herunder mulighet til å oppnå positivt resultat raskere. Samtidig vil opplysninger som først framkommer i klagen etter omleggingen bare bli gjennomgått av klageinstansen. Det kan redusere muligheten for å få søknaden innvilget, hvis underinstansen og klageinstansen ikke har helt sammenfallende behandling av asylsøknader.

Vi er alt i alt mest tilbøyelige til å anta at de foreslåtte endringer ikke ”vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser”. Det hører med i dette bildet at etableringen av den særskilte klagenemnd Utlendingsnemnda var ment å øke rettssikkerheten sammenlignet med et ordinært forvaltningsorgan som klageinstans.

Kommunal- og regionaldepartementet viser i hovedsak til at den foreslåtte omlegningen vil ”frigjøre vesentlige ressurser” i UDI, og at disse ressursene vil bli brukt til å redusere saksbehandlingstiden i førsteinstansbehandlingen. Om behovet for frigjøring av ressurser vises det til stor økning i antall asylsøkere, at saksbehandlingstiden i dag i mange tilfeller er svært lang og at mange søkere får uønsket lange opphold på asylmottak. Det er åpenbart maktpåliggende å få løst disse problemene.

Utlendingsforvaltningen sliter i dag med ubalanse mellom oppgaver og ressurser. Forslaget innebærer at deler av ubalansen forsøkes rettet opp ved at man avskaffer visse ressurskrevende oppgaver – delvis på bekostning av personer som klager over asylvedtak. Samtidig må det legges til grunn at ubalansen også kan reduseres ved å øke ressurstilgangen.

Justisdepartementet gir på denne bakgrunn samtykke med hjemmel i forvaltningsloven § 28 tredje ledd jf. forskrift 16. desember 1977 nr. 9 til at Kommunaldepartementet fremmer kongelig resolusjon om slike avvikende regler som nevnt i brevet 22. januar 2002. Hvorvidt særreglene med fordel kan lovfestes i utlendingsloven, bør vurderes på et senere tidspunkt.