§ 27: Henvendelse om inndelingsloven § 27 andre ledd

Dato: 17. oktober 2018

Oppegård og Ski kommuner skal slå seg sammen til Nordre Follo kommune fra 1. januar 2020. Henvendelsen gjelder spørsmål om fordelingen av ansvar og fullmakter mellom Nordre Follo kommune og Oppegård og Ski kommuner i perioden fra det nyvalgte kommunestyret i Nordre Follo konstituerer seg i oktober 2019 og frem til iverksetting av sammenslåingen 1. januar 2020. Kommunene ber om en tolkning av inndelingsloven § 27 andre ledd, og om denne bestemmelsen begrenser eksisterende kommuners vedtaksmyndighet i perioden mellom konstituering og iverksetting av sammenslåingen, og i så fall for hvilke type saker.

Det følger av inndelingsloven § 27 første ledd, jf. kommuneloven § 17, at det nyvalgte kommunestyret for Norde Follo kommune skal konstituere seg og dermed tre i funksjon innen utgangen av oktober måned 2019. Av inndelingsloven § 27 andre ledd fremgår det at funksjonsperioden for kommunestyrene i de kommunene som skal slås sammen varer inntil tidspunktet for iverksetting av sammenslåing, men at deres ansvar og fullmakter i perioden etter konstituering av nytt kommunestyre er "avgrensa til det som er nødvendig for å avslutte verksemda i dei eksisterande einingane". Inndelingsloven § 27 andre ledd slår altså fast at de eksisterende kommunestyrene fortsetter sin funksjonstid også etter konstitueringen av kommunestyret i ny kommune og frem til sammenslåingstidspunktet, men at myndigheten er begrenset til hva som er nødvendig for å avslutte virksomheten i de eksisterende kommunene.

Inndelingsloven § 27 gir ikke nærmere veiledning om hva det innebærer at ansvar og myndighet er begrenset til det som er nødvendig for å avslutte virksomheten i de eksisterende kommunene. Inndelingsloven § 27 andre ledd kan ut fra en ren språklig forståelse, gis noe ulikt meningsinnhold. Bestemmelsen kan forstås enten slik at eksisterende kommuner bare skal drive med "avviklingsaktiviteter", som å avslutte og avlevere arkiv til depot, eller at kommunene denne perioden fortsatt skal sørge for å opprettholde den daglige driften i eksisterende kommuner i tillegg til avviklingsaktiviteter. Hvilken forståelse som skal legges til grunn er ikke tydeliggjort i lovens forarbeider eller veiledningsmateriell utarbeidet av departementet. Det er heller ikke mye praksis på området siden det tidligere har vært et begrenset antall kommunesammenslåinger. Hva som er "nødvendig for å avslutte verksemda" må derfor bero på en helhetlig tolkning av bestemmelsen, og tilpasses forholdene i det konkrete tilfellet.

De eksisterende kommunene vil frem til årsskiftet fortsatt bestå som selvstendige rettssubjekter. Dette innebærer at kommunene fortsatt står ansvarlige overfor innbyggerne i kommunen, og for å oppfylle plikter de har som forvaltningsorganer. Slik departementet ser det, må dette bety at de eksisterende kommunestyrene fortsatt må være ansvarlige for den daglige driften i kommunen og for tjenestetilbudet til innbyggerne frem til iverksettingen av sammenslåingen ved årsskifte. De eksisterende kommunene må kunne fatte både administrative og politiske vedtak som er nødvendige for å holde driften i kommunene i gang. Samtidig er kommunene i en avslutningsfase, og når inndelingsloven § 27 andre ledd sier at ansvar og fullmakter til eksisterende kommuner er avgrenset til det som er "nødvendig for å avslutte verksemda", taler det for at det må legges til grunn en lojalitetsplikt mellom eksisterende kommuner og ny kommune. Eksisterende kommuner må derfor i denne perioden unngå å fatte inngripende vedtak som binder ny kommune i unødvendig grad.

Departementet tror det vil være hensiktsmessig at det foretas en nærmere avgrensning av ansvar og fullmakter i denne perioden, der det også gjøres en vurdering av ulike vedtak det kan være aktuelt for kommunen å fatte i denne perioden. En slik avgrensning må gjøres lokalt av sammenslåingskommunene. Sammenslåingskommunene bør derfor aktivt ta stilling til hvilke saker som bør behandles i hvilket kommunestyre de to siste månedene før sammenslåingstidspunktet. Dette for å unngå at det blir en periode hvor det ikke er klart hvilken beslutningskompetanse de respektive kommunestyrene faktisk har. At det gjøres en slik avklaring er for øvrig også anbefalt i rapporten Erfaringer og lærdom fra sammenslåingsprosessen mellom Sandefjord, Andebu og Stokke.

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Jan Gabriel Gabriel
seniorrådgiver