§ 27-2 Departementet svarer på spørsmål om forståelsen av "i samsvar med forurensningsloven" etter pbl. § 27-2

Vi viser til deres e-post av 30. mars 2021, der det stilles flere spørsmål om forståelsen av vilkåret "i samsvar med forurensningsloven" i plan- og bygningsloven (pbl.) § 27-2 første ledd.

Departementets svar

Departementet mener at vilkåret "i samsvar med forurensningsloven" i pbl. § 27-2 første ledd innebærer at det skal være en sikkerhet for at akseptable løsninger for avløp foreligger før tiltak tillates. Det påhviler bygningsmyndighetene å forsikre seg om dette i  byggesaksbehandlingen. Bestemmelsen må derfor ses i nær sammenheng med samordningsplikten i pbl. § 21-5 og kravet til dokumentasjon i byggesøknaden etter pbl. § 21-2. Vilkåret innebærer at dersom det etter forurensningsloven er krav om samtykke eller vedtak for bortledning av avløpsvann, må dette ligge med byggesøknaden for at vilkåret i pbl. § 27-2 første ledd skal være oppfylt. Når det er et krav om samtykke eller vedtak etter forurensningsloven for bortledning av avløpsvann, må besvares nærmere av forurensningsmyndighetene.

For tilknytning til offentlig avløp har departementet tidligere lagt til grunn at det normalt ikke er nødvendig med samtykke eller vedtak fra forurensningsmyndighetene for at vilkåret etter pbl. § 27-2 første ledd skal være oppfylt.

Bygningsmyndighetene må i utgangspunktet legge til grunn de opplysningene de sitter med på vedtakstidspunktet. De vil ikke ha noe selvstendig ansvar for å kontrollere om opplysninger gitt om bortledning av avløpsvann er "i samsvar med forurensningsloven" faktisk stemmer. Dette blir en tilsyns- og kontrolloppgave etter forurensningsloven.

Etter vår vurdering vil det ikke være anledning til å dispensere fra vilkåret i pbl. § 27-2 første ledd med hjemmel i pbl. § 19-2. Dette fordi vilkåret henviser til materielle bestemmelser i forurensningsloven. Fra et byggesaksperspektiv framstår vilkåret som en dokumentasjonsregel og på den måten en saksbehandlingsregel. Pbl. § 19-2 gir ikke hjemmel til å dispensere fra saksbehandlingsregler, men bare materielle bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Departementets nærmere begrunnelse

 

1. Vilkåret "i samsvar med forurensningsloven" etter pbl. § 27-2 første ledd – kravet til dokumentasjon

Statsforvalteren spør om det kan belyses når bortledning av avløpsvann ikke er "i samsvar med forurensningsloven" i pbl. § 27-2 første ledd.

Pbl. § 27-2 første ledd første punktum, sier at bortledning av avløpsvann skal være sikret og "i samsvar med forurensningsloven" før en kan endre eller opprette eiendom for bebyggelse, eller før oppføring av bygning blir godkjent. Hensynene bak regelen er å unngå forurensning og for å sørge for helsemessige betryggende forhold.^[1]

Kravene i pbl. § 27-2 innebærer at det skal være en sikkerhet for at akseptable løsninger for avløp foreligger før tiltak tillates. Det påhviler bygningsmyndighetene å forsikre seg om dette i byggesaksbehandlingen.

Utgangspunktet er at tiltakshaver og ansvarlig søker har ansvaret for å dokumenter at tiltaket oppfyller kravene som er gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, jf. pbl. §§ 23-1 første ledd og 23-4 første ledd. Byggesøknaden må inneholde de opplysningene som er nødvendige for at bygningsmyndighetene skal kunne gi tillatelse til tiltaket, jf. pbl. § 21-2 første ledd. Det følger av pbl. § 21-2 fjerde ledd siste punktum at vedtak eller samtykke fra annen sektormyndighet skal legges ved søknaden, der slikt vedtak eller samtykke er en forutsetning for tiltaket, jf. pbl. § 21-5.

Vilkåret "i samsvar med forurensningsloven" i pbl. § 27-2 første ledd er ment som en ren henvisning til forurensningslovgivningen.^[2] Vilkåret må derfor ses i sammenheng med samordningsplikten etter pbl. § 21-5 og kravet til dokumentasjon i byggesøknaden etter pbl. § 21-2. Setter forurensningsloven krav til samtykke eller vedtak for bortledning av avløpsvann, må samtykke eller vedtak ligge med søknaden om byggetilltales for at vilkåret i pbl. § 27-2 skal være oppfylt. Forskjellige situasjoner kan tenkes. For eksempel etablering av nye utslipp, en økning av eksisterende utslipp og påslipp til eksisterende løsninger. I hvilke tilfeller det kreves vedtak eller samtykke fra forurensningsmyndighetene for bortledning av avløpsvann, blir et spørsmål om hva som gjelder etter forurensningsloven. Dette må forurensningsmyndighetene svare nærmere på.  

Departementet har likevel lagt til grunn at tilknytning til kommunalt avløpsnett normalt ikke er avhengig av vedtak eller samtykke fra kommunen som forurensningsmyndighet.^[3] Bakgrunnen for dette er at bygninger som utgangspunkt har plikt til å knytte seg til kommunalt avløpsnett, jf. pbl. § 27-2 andre ledd, og at kommunene har tilstrekkelig oversikt over kommunale vann- og avløpsanlegg gjennom sin drift og arealplanlegging.^[4] Gjennom vilkåret "sikret" i pbl. § 27-2 første ledd, får en også avklart med kommunen som anleggseier om anlegget har tilstrekkelig kapasitet før påkobling skjer.^[5] Tilknytningen innebærer videre et påslipp av sanitært avløpsvann til offentlig nett som dekkes av utslippstillatelsen for det offentlige avløpsanlegget.^[6]

Vi ser at det kan oppstå spørsmål om krav til dokumentasjon i en byggesak, der det er opplyst at bortledning av avløpsvann fra et tiltak (f.eks. bolig eller fritidsbolig) skal skje gjennom en eksisterende fellesprivat avløpsløsning. Det kan da stilles spørsmål om bygningsmyndighetene skal anta at det fellesprivate anlegget er "i samsvar med forurensningsloven" ved behandlingen av byggesøknaden.

Departementet peker på at det er tiltakshaver og ansvarlig søker som har ansvar for å dokumentere at det fellesprivate anlegget er i tråd med krav i forurensningsloven. Dette kan for eksempel gjøres ved at utslippstillatelsen for anlegget legges ved byggesøknaden for tiltaket. Vi vil ikke utelukke at kravet til dokumentasjon kan ses i sammenheng med størrelsen på det fellesprivate anlegget og om det i et regelverk kan være satt spesifikke krav til eierform og drift av slike anlegg. Dette må vurderes konkret.  

Mangler det opplysninger om bortledning av avløpsvann, kan det være avslagsgrunn etter pbl. § 27-2 første ledd. Bygningsmyndighetene har likevel en samordningsplikt ovenfor sektormyndighetene, jf. pbl. § 21-5 første ledd siste punktum, og etter forvaltningsloven en generell veiledningsplikt ovenfor tiltakshaver og ansvarlig søker, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 11. Bygningsmyndighetene skal derfor forsøke å supplere søknaden med nødvendige opplysninger før det blir aktuelt å avslå søknaden.

 

2. I hvilken grad skal bygningsmyndighetene gå inn å overprøve dokumentasjonen?

Statsforvalteren spør om den rettslige konsekvensen av brudd på en utslippstillatelse vil være at bygningsmyndighetene ikke kan gi byggetillatelse for tiltak som skal tilknyttes dette anlegget jf. pbl. § 27-2, eller om dette kun vil være en oppgave for forurensningsmyndighetene å følge opp.   

Gjennom spørsmålene oppfatter vi at det dreier seg om en situasjon der det i byggesøknaden er tilstrekkelig dokumentert at tiltaket skal knytte seg til et anlegg som er godkjent etter forurensningsloven, men det viser seg at det private eller offentlige avløpsanlegget ikke lengre tilfredsstiller kravene i utslippstillatelsen.

Bygningsmyndighetene må legge til grunn de opplysningene den sitter med på vedtakstidspunktet. Er de på det tidspunktet kjent med at bortledning av avløpsvann fra et tiltak vil skje til et avløpsanlegg som ikke lengre svarer til kravene etter utslippstillatelsen, kan det synes som at en må svare "ja" på spørsmålene fra Statsforvalteren. Bortledning av avløpsvann vil ikke da være i samsvar med forurensningsloven og det gir grunnlag for å avslå byggesøknaden etter pbl. § 27-2 første ledd.

Departementet vil samtidig legge til at bygningsmyndighetene ikke har et selvstendig ansvar med å kontrollere om avløpsløsningen som avløpsvannet ledes til er i samsvar med vedtak eller samtykke gitt av forurensningsmyndighetene. Dette blir en tilsyns- og kontrolloppgave etter forurensningsloven. Vilkåret "i samsvar med forurensningsloven" etter pbl. § 27-2 første ledd er som nevnt en ren henvisning til forurensningslovgivningen, og en vurdering etter dette regelverket som forurensningsmyndighetene har ansvaret for.^[7] Vi mener en også må se dette i sammenheng med samordningsplikten etter pbl. § 21-5. Samordningsplikten etter pbl. § 21-5 kan heller ikke innebære at en ved et hvert tilfelle må sende opplysninger om bortledning av avløpsvann over til forurensningsmyndighetene for kontroll. Hensynet til effektivitet i byggesaksbehandlingen taler mot dette. Ligger det ved byggesøknaden samtykke eller vedtak fra forurensningsmyndighetene der dette er nødvendig, skal bygningsmyndighetene normalt legge til grunn at opplysningene stemmer.

    

3. Spørsmålet om dispensasjon fra vilkåret "i samsvar med forurensningsloven"

Statsforvalteren viser til at det kan ta tid å rette på avvik ved et avløpsanlegg for å få det i samsvar med utslippstillatelsen. Det stilles spørsmål om en mulig løsning for bygningsmyndighetene i en overgangsperiode kan være å gi dispensasjon fra kravet i pbl. § 27-2 første ledd for et konkret tiltak om vilkårene etter pbl. § 19-2 er oppfylt. Det spørres i den sammenhengen om departementet kan si noe om hvilke vurderingsmomenter som eventuelt vil være aktuelle ved en slik vurdering.

Vi har over vist til at vilkåret etter pbl. § 27-2 første ledd "i samsvar med forurensningsloven" er en henvisning til reglene i forurensningsloven. Det må først og fremst innebære de materielle reglene for avløp etter forurensningslovgivningen. Ut ifra et byggesaksperspektiv kan vilkåret forstås som en dokumentasjonsregel, og for bygningsmyndighetene et ansvar for å påse at dokumentasjonen ligger ved. I et slikt perspektiv vil regelen framstå som en saksbehandlingsregel, selv om den står i et kapittel i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven som fastsetter de materielle kravene til et tiltak.

Departementet mener dette får betydning for hvordan spørsmålet om dispensasjon fra vilkåret skal forstås. I pbl. § 19-2 første ledd går det fram at det kan gis varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det er i andre ledd siste punktum i samme bestemmelse sagt at det ikke kan gis dispensasjon fra saksbehandlingsregler.

Vilkåret om at bortleding av avløpsvann skal være " i samsvar med forurensningsloven" i pbl. § 27-2 første ledd, er ikke en materiell regel "gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven", men viser kun til regler gitt i eller i medhold av forurensningsloven. Ettersom vilkåret "i samsvar med forurensningsloven" da framstår som en saksbehandlingsregel i plan- og bygningsloven, er det ikke anledning for bygningsmyndighetene å dispensere fra vilkåret med hjemmel i pbl. § 19-2.^[8] Trengs det en midlertidig løsning, er vår oppfatning at en må se på om forurensningslovgivningen åpner opp for det. Finnes det en slik løsning i det regelverket som kan anvendes i saken, vil en få forholdet i samsvar med forurensningslovgivningen og samtidig klare å oppfylle vilkåret i pbl. § 27-2 første ledd.

 

 

^[1] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 186.

^[2] NOU 2005:12 s. 336. Her er rettsstillingen etter plan- og bygningsloven av 1985 § 66 nr. 2 kommentert, men denne er i hovedsak ført videre i plan- og bygningsloven av 2008 § 27-2, s. Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 337

^[3] Uttale av 29. oktober 2008 (08/2244). Se også uttale fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 07. april 2017 (17/1722)

^[4] Se uttale av 28. november 2017 (16/2873)

^[5] Ibid.

^[6] Se Miljødirektoratet sin veileder til forurensningsforskriften §§ 12-1 andre ledd, 13-1 andre ledd og 14-1 andre ledd. Forholdet til tilknytingsplikten i plan- og bygningsloven her vurdert opp i mot kravene til utslippstillatelse. Det er tilknytningsplikten i pbl. av 1985 § 66 nr. 2 som er nevnt, men denne er lik med hva som i dag følger av pbl. § 27-2 andre ledd.

^[7] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 187

^[8] Departementet har lagt til grunn liknende syn i uttale av 09. april 1992 (sak 92/1243-B). Uttalen knyttet seg til muligheten for å dispensere fra det liknende vilkåret i § 66 nr.2, jf. § 7 i plan- og bygningsloven av 1985. Departementet viser til at § 7 viser til "denne lov" som vil si plan- og bygningsloven. Det vil da ikke være anledning til å dispensere fra annen lovgivning.