§ 27 Lovlighetskontroll av vedtak om tilbudsstruktur for videregående opplæring

Kommunal- og distriktsdepartementet har foretatt en lovlighetskontroll av hovedutvalget for utdanning i Innlandet fylkeskommune sitt vedtak PS 6/2022 om endelig tilbudsstruktur for videregående opplæring for skoleåret 2022-2023.

Saken om lovlighetskontroll ble sendt fra Innlandet fylkeskommune til Kunnskapsdepartementet 8. juni 2022. Kunnskapsdepartementet videresendte saken til Kommunal- og distriktsdepartementet 3. november 2022. Vi beklager den lange saksbehandlingstiden fra saken ble sendt til departementene første gang.

Resultatet av lovlighetskontrollen

Lovlighetsklagen tas til følge. Vedtaket om endelig tilbudsstruktur for videregående opplæring for skoleåret 2022-2023, som ble truffet av hovedutvalget for utdanning 28. april 2022 i sak PS 6/2022, er ugyldig. Departementet opphever derfor vedtaket.

Bakgrunnen for saken

Slik departementet forstår saken, vedtas den årlige tilbudsstrukturen for videregående opplæring av fylkestinget. Hovedutvalget for utdanning fastsetter deretter den endelige tilbudsstrukturen.

Fylkestinget vedtok i sak PS 67/2021 tilbudsstrukturen for videregående opplæring for skoleåret 2022-2023. I punkt 2 vedtok fylkestinget følgende når det gjaldt de økonomiske rammene:

Når tilbudene skal vedtas våren 2022 vil det skje innenfor de økonomiske rammene som er avsatt til videregående opplæring. Dersom det vedtas igangsetting av tilbud hvor normtallet ikke er oppfylt, kompenseres den økte kostnaden gjennom tilleggsbevilgning for å sikre skolenes samlede økonomi, og at kvaliteten i tilbudene ikke svekkes.

Departementet legger til grunn at vedtaket innebærer at tilbud om videregående opplæring under normtallet skal finansieres ved tilleggsbevilgning. Fylkestinget vedtok i sak PS 103/2021 om økonomiplan og årsbudsjett 2022-2025 en tilleggsbevilgning på 5 mill. kroner. Ytterligere 5 mill. kroner ble vedtatt av fylkestinget i sak PS 18/2022 om budsjettjusteringer i årsbudsjett for 2022. Etter det departementet er kjent med, ble det ikke gitt ytterligere tilleggsbevilgning til tilbud under normtallet.

Hovedutvalget for utdanning vedtok den endelige tilbudsstrukturen for skoleåret 2022-2023 i sak PS 6/2022. Hovedutvalget vedtok i punkt 2 å sette i gang flere tilbud om videregående opplæring der normtallet ikke var oppfylt. I saksfremlegget innstilte kommunedirektøren på at tilbudene ikke skulle settes i gang. Budsjettrammen til tilbud under normtallet var 10. mill. kroner på vedtakstidspunktet.

I punkt 3 vedtok utvalget følgende når det gjaldt finansiering av tilbudene der normtallet ikke var oppfylt:

Dersom det vedtas igangsetting av tilbud hvor normtallet ikke er oppfylt, kompenseres den økte kostnaden gjennom tilleggsbevilgning for å sikre at skolenes samlede økonomi og kvaliteten i tilbudene ikke svekkes.

Kravet om lovlighetskontroll

Vedtaket som skal lovlighetskontrolleres, gjelder fastsetting av endelig tilbudsstruktur for videregående opplæring i Innlandet for skoleåret 2022-2023. I kravet om lovlighetskontroll opplyses det om at hovedutvalget for utdanning vedtok å sette i gang flere tilbud om videregående opplæring der normtallet ikke var oppfylt. Det anføres at vedtaket går utenfor rammene som fylkestinget har satt for økonomi og kvalitet.

Før hovedutvalget sin behandling, vedtok fylkestinget i sak PS 67/2021 tilbudsstrukturen for videregående opplæring for skoleåret 2022-2023. I kravet om lovlighetskontroll vises det til punkt 2 i vedtaket, der det sies at videregående opplæring under normtall skal finansieres gjennom tilleggsbevilgning. I klagen vises det til at tilleggsbevilgningen var 10 mill. kroner. I tillegg til informasjon om estimerte kostnader i saksfremlegget, opplyste administrasjonen i utvalgsmøtet om at den estimerte kostnaden på årsbasis ville være ca.1,6 mill. kroner i snitt per tilbud. Administrasjonen opplyste også i møtet at det ikke vil være mulig å igangsette de nevnte tilbudene innenfor budsjettrammen på 10 mill. kroner.

I kravet om lovlighetskontroll anføres det i konklusjonen:

1. Det er korrekt at det er hovedutvalget for utdanning som skal fatte vedtak om endelig igangsetting av tilbud. Det endelige vedtaket må være innenfor rammene som utvalget har fått fra fylkestinget når det gjelder så vel økonomi som andre faktorer (f.eks. kvalitet i tilbudene).
2. Utvalg for utdanning har fattet et vedtak i sak PS 6/2022 som går på tvers av de rammer fylkestinget har satt for økonomi, subsidiært for kvalitet i tilbudene. Vedtaket er således ikke lovlig.
3. Det fremgår ikke av vedtaket hvordan de kostnadene som overstiger 10 millioner kroner skal dekkes inn.
4. Vi ber således om at vedtaket omgjøres.

Vilkårene for lovlighetskontroll

Etter kommuneloven § 27-1 første ledd kan tre eller flere medlemmer av fylkestinget sammen kreve at departementet kontrollerer om et vedtak er lovlig. Kravet må settes fram for det organet som traff vedtaket, innen tre uker fra vedtaket ble truffet. Hvis organet opprettholder vedtaket, skal saken sendes til departementet.

Kravet om lovlighetskontroll er fremsatt av fire medlemmer av fylkestinget i Innlandet fylkeskommune. Klagen er fremsatt 19. mai 2022, noe som er innen fristen på tre uker. Kravet gjelder lovligheten av om hovedutvalg for utdanning sitt vedtak går ut over fylkestingets budsjettramme, subsidiært at det går ut over kvaliteten i tilbudene om videregående opplæring. Hovedutvalg for utdanning vedtok i møte 1. juni 2020 i sak PS 9/2022 å opprettholde vedtaket, og saken ble deretter oversendt departementet for lovlighetskontroll.

Hva som kan lovlighetskontrolleres

Departementet kan etter kommuneloven § 27-2 første ledd bokstav a lovlighetskontrollere «endelige vedtak som er truffet av et folkevalgt organ». Hovedutvalget for utdanning er et folkevalgt organ. Departementet anser at vedtaket om fastsetting av endelig tilbudsstruktur for videregående opplæring i Innlandet fylkeskommune for skoleåret 2022-2023 skal regnes som et endelig vedtak i lovens forstand. Vedtaket kan dermed lovlighetskontrolleres.

Innholdet i lovlighetskontrollen

Ved lovlighetskontroll skal departementet ifølge § 27-3 første ledd ta stilling til om vedtaket har et lovlig innhold, er truffet av noen som har myndighet til å treffe et slikt vedtak, og om det har blitt til på lovlig måte. Etter § 27-3 andre ledd første punktum kan lovlighetskontrollen begrenses til de anførslene som er tatt opp i saken.

Anførslene som er tatt opp i kravet om lovlighetskontroll er at vedtaket er i strid med de vedtatte budsjettrammene til tilbudsstrukturen for videregående opplæring der normtallet ikke er oppfylt, samt at vedtaket er i strid med fylkestingets føringer for kvaliteten på den videregående opplæringen. Departementet har derfor valgt å begrense lovlighetskontrollen til spørsmålet om vedtaket har et lovlig innhold, jf. § 27-3 første ledd bokstav a. Kontrollen er foretatt mot kommuneloven § 14-5 første ledd første punktum som gir regler om budsjettets bindende virkning.

Departementets vurdering

I følge § 14-5 første ledd første punktum er årsbudsjettet bindende for fylkestinget og underordnede organer. Budsjettbevilgningene kan da ikke fravikes uten at fylkestinget vedtar budsjettendringer, jf. merknadene til § 14-5 første ledd i Prop. 46 L (2017-2018).

Hovedutvalget for utdanning sin budsjettramme til videregående opplæring under normtallet var 10 mill. kroner da hovedutvalget vedtok igangsetting av videregående skoletilbud under normtall i sak PS 6/2022.

I saksfremlegget var det anbefalt at tilbudene under normtall ikke skulle igangsettes, og det var også anslag på iverksettingskostnader for enkelte utdanningsprogram. I møtet fikkhovedutvalget for utdanning informasjon om at estimert kostnad på årsbasis i snitt for skoletilbudene under normtallet var 1,6 mill. kroner, samt at det ikke ville være mulig å sette i gang de vedtatte tilbudene innenfor budsjettrammen på 10 mill. kroner. Hovedutvalget vedtok igangsettelse av 12 videregående skoletilbud under normtallet, noe som tilsvarte en estimert kostnad på 19,2 mill. kroner. Departementet legger til grunn at hovedutvalget for utdanning hadde tilstrekkelig informasjon om estimerte kostnader i forhold til budsjettrammen på 10 mill. på vedtakstidspunktet.

Bortsett fra punkt 3 i vedtaket i sak PS 67/2022, omtaler ikke hovedutvalget for utdanning de budsjettmessige konsekvensene av de vedtatte tilbudene under normtallet. I punkt 3 heter det:

Dersom det vedtas igangsetting av tilbud hvor normtallet ikke er oppfylt, kompenseres den økte kostnaden gjennom tilleggsbevilgning for å sikre at skolenes samlede økonomi og kvaliteten i tilbudene ikke svekkes.

Fylkestingets budsjettvedtak er bindende for fylkestinget og underordnende organer, jf. § 14-5 første ledd første punktum. Videre er det kun fylkestinget selv som kan vedta endringer i årsbudsjettet, jf. § 14-5 andre ledd. Når underordet organ skal vedta tjenestetilbud, vil vedtatt budsjett sette den økonomiske rammen for omfanget av tilbudet. Underordnet organ kan ikke selv vedta tilleggsbevilgning dersom vedtatte tjenestetilbud overstiger budsjettrammen, men må legge fram sak om ytterligere tilleggsbevilgning for fylkestinget.

Konklusjon

Departementet har kommet til at hovedutvalget for utdanning i sak PS 6/2022 har fattet et vedtak om tjenestetilbud som bryter med fylkestingets budsjettbevilgning til tjenestetilbudet. Hovedutvalgets vedtak i sak PS 6/2022 har dermed ikke et lovlig innhold etter kommuneloven § 14-5 første ledd første punktum.

Etter departementets vurdering innebærer feilen at vedtaket er ugyldig. Ettersom vedtaket er ugyldig, må departementet oppheve det, jf. kommuneloven § 27-3 fjerde ledd.
Departementet opphever derfor vedtaket.

Med hilsen

Otto Leirbukt (e.f.)
avdelingsdirektør

Charlotte Herje
seniorrådgiver