§ 26 første ledd annet punktum - Spørsmål om innsynsrett i eksamensoppgaver til multiple choice-eksamenar

201003631 EO KRY/OKL
Dato: 29.10.2010

 

Spørsmål om innsynsrett i eksamensoppgaver til multiple choice-eksamenar.

Innleiing og bakgrunn
Vi viser til brev frå Norges Idrettshøgskole (NIH) 7. desember 2009, der det blir bede om ei uttale frå Lovavdelinga i spørsmålet om det kan gjerast unntak frå innsyn for eksamenoppgåver til såkalla multiple choice-eksamenar, oppgåver med mange svaralternativ der ein skal merke av eitt eller fleire som er rette. Bakgrunnen for førespurnaden er at desse oppgåvene blir nytta fleire gonger, mellom anna av di det utgjer eit svært omfattande arbeid å lage slike oppgåver. Etter at dei aktuelle eksamenar er over, tek skulen vare på oppgåvene, og kandidatane får ikkje med seg kopiar.

Lovavdelinga har to gonger tidlegare hatt liknande spørsmål oppe til vurdering. I brev til Kyrkje- og undervisningsdepartementet 13. januar 1978 vart spørsmålet om innsyn i tidlegare gitte oppgåver til meisterprøver i målarfaget vurdert. Det vart her uttala at oppgåver som har vorte nytta, som utgangspunkt vil vere offentlege, men det vart opna for å gjere unntak for tidlegare gitte oppgåver som fram¬leis er i bruk. Slikt unntak vil avhenge av om offentlegheit ikkje let seg sameine med eksamenssystemet. Sentrale moment vil vere om det er eit reelt behov for slikt unntak, særleg i samband med praktiske problem med å utarbeide nye oppgåver, og om det er praktisk mogleg å bruke opp¬gåvene slik at dei er ukjende for seinare eksamenskandidatar.

I brev til Samferdselsdepartementet 15. oktober 2002 var spørsmålet om ein kunne nekte å utlevere oppgåver til avhalden eksamen for flysertifikat til ein kandidat, med det grunnlaget at oppgåvene skulle brukast på nytt. Desse oppgåvene var nettopp av typen multiple choice. Den aktuelle saka handla om partsinnsyn etter forvaltnings¬lova, sidan avgjerd av om ein kandidat står til eksamen for flysertifikat må reknast som eit enkelt¬vedtak eller del av slikt vedtak. Spørsmålet om å nekte innsyn måtte difor avgjerast etter forvaltningslova § 19.   

I vurderinga etter forvaltningslova § 19 heiter det at det i slike saker kan vere ”av vesentlig betydning” for ein kandidat å gjere seg kjent med spørsmåla, og § 19 andre ledd bokstav b gjev såleis ikkje heimel for å nekte innsyn. Spørsmåla var henta frå ein felleseuropeisk base, og dersom Noreg gav kopi av spørsmåla kunne avgjerda få verknad òg for andre land, sidan spørsmåla òg kunne bli spreidde til studentar i andre land. Slik spreiing av spørsmåla kunne føre til skade på Noregs tilhøve til andre statar. Forvaltninga kunne etter forvaltningslova § 19 fyrste ledd bokstav a nekte å gje kopi, men dersom grunnlaget for å nekte innsyn berre relaterte seg til å gje kopiar, ville parten ha rett til å gjere seg kjent med opplysningane, utan å få kopi.

Kopiar av desse uttalene følgjer vedlagt.

Spørsmål om innsyn etter offentleglova
Spørsmålet frå NIH latar til å gjelde fyrst og fremst innsyn etter offentleglova, altså tilfelle der innsynskravet kjem frå utanforståande. Vi finn likevel grunn til òg å vurdere tilfella der ein part i den aktuelle saka krev innsyn, sjå nedanfor i neste punkt.

Når det gjeld innsyn etter offentleglova, er situasjonen noko annleis no enn under den tidlegare offentlegheitslova. Enkelte unntak frå innsynsretten for eksamensdokument følgjer no av offentleglova § 26 fyrste ledd. Etter fyrste punktum her kan det mellom anna gjerast unntak for svar til eksamen eller liknande prøve, medan det etter andre punktum mellom anna kan gjerast unntak for tilhøyrande oppgåver inntil vedkomande eksamen ”er halden”.

Offentligheitslovutvalet, som la fram fyrste utkast til ny offentleg¬lov, uttala at unntaket i § 6 fyrste ledd nr. 6 i den gamle lova ikkje gav heimel til å gjere unntak for utkast til eksamensoppgåver og eksamensoppgåver som ikkje blir gitte, men at det nok i stor grad kunne gjerast unntak for slike dokument etter unntaket for organin¬terne dokument. Utvalet fann at det er eit klart behov for å gjere unntak for slike dokument, og at dette burde kome klarare til uttrykk i lova. Sjå her NOU 2003:30 kapittel 15.8.2, side 206-207. I kommentarane til utkastet til unntaksføresegn heiter det at føresegna gjev høve til unntak frå innsyn for eksamensoppgåver og liknande inntil vedkomande eksamen er avhalden. Dette omfattar både oppgåver som skal gjevast det aktuelle semesteret, utkast til oppgåver og oppgåver som er ferdige, men ikkje blir gjevne det aktuelle semesteret, og som er aktuelle å bruke seinare. Sjå her NOU 2003:30 side 283. Utkastet til unntaksføresegn tilsvarar gjeldande § 26 fyrste ledd andre punktum. Dei seinare førearbeida seier ikkje noko meir eller meir utdjupande om føresegna.  

Korkje ordlyden i offentleglova § 26 fyrste ledd andre punktum eller førearbeida gir eintydige føringar for korleis den aktuelle problemstillinga skal løysast. Etter vår oppfatning gjer synspunkta i uttala frå 1978 seg framleis sterkt gjeldande. NIH har gjort greie for eit konkret behov for unntak for oppgåvene som det ikkje blir gjeve kopiar av. Offentlegheit let seg såleis framleis ikkje sameine med eksamenssystemet. Dette tilseier at offentleglova § 26 fyrste ledd andre punktum bør tolkast slik at ein eksamen med oppgåver som skal brukast på nytt, ikkje er ”halden” etter denne føresegna, i den forstand at unntakshøvet for slike oppgåver ikkje opphøyrer sjølv om ein aktuell eksamen er gjennomført.

Det kan òg vere aktuelt å gjere unntak for slike eksamensoppgåver etter offentleglova § 14 fyrste ledd, som opnar for å gjere unntak frå innsyn for dokument som eit organ har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing. Vi går ikkje nærare inn på dette her.

Spørsmål om partsinnsyn
Spørsmål om innsyn står i ei litt anna stilling i tilfelle som i saka frå 2002, der ein kandidat som har vore oppe til eksamen, ber om innsyn i oppgåvene. Vi legg til grunn at avgjerder av om ein kandidat står til eksamen ved NIH er enkeltvedtak. Innsynsspørsmålet må såleis løysast etter reglane om partsinnsyn i forvaltningslova §§ 18 flg. Unntak frå denne innsynsretten følgjer av § 19, og andre ledd bokstav b her opnar for å nekte ein part å gjere seg kjent med opplysningar som gjeld ”forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre”. Dette gjeld derimot ikkje tilhøve som det er av ”vesentlig betydning” for en part å gjere seg kjent med. For ein kandidat til eksamen vil det i samband med klager og liknande kunne vere svært viktig å gjere seg kjent med spørsmåla som låg til grunn for eksamenen, sjå her vår vurdering frå 2002. Unntak etter føresegna i forvaltningslova § 18 a om organinterne dokument kan neppe vere aktuelt i slike tilfelle.

Rett til kopi
Eit siste spørsmål er om rett til å gjere seg kjent med oppgåvene òg inneber at ein kandidat vil ha krav på kopi av dei. Forvaltningslova § 20 regulerer korleis ein part skal få innsyn i dokument. I fyrste ledd fyrste punktum her heiter det at forvaltningsorganet avgjer ut frå omsynet til forsvarleg sakshandsaming korleis dokument skal gjerast tilgjengelge for partar. Ut frå dette kan såleis organet avgjere om parten skal få kopi eller avskrift av dokumenta, eller få høve til å lese gjennom dei. Dette er likevel berre eit utgangspunkt. Det følgjer av andre ledd fyrste punktum at ein part ”[p]å anmodning […] skal gis” papirkopi eller elektronisk kopi av eit dokument. Hovudregelen er såleis at ein part har krav på å få kopi av dokument han har innsynsrett i, sjå også vedlagte brev til Sivilombodsmannen 7. september 1983 og Sivilombudsmannens årsmelding 1994 s. 81.

Spørsmålet om rett til kopi av eksamensoppgåver står i ei noko anna stilling enn det som Sivilombodsmannen har uttala seg om. På bakgrunn av brevet hit legg vil til grunn at det vil føre til vanskar for NIH (og truleg andre utdanningsinstitusjonar) dersom det skal gjelde rett til kopi av eksamensoppgåver av den typen det her er tale om. Faren for at desse kopiane blir spreidde til andre studentar vil vere stor, og det vil ikkje vere praktisk mogleg å avgrense spreiinga om kopi fyrst blir gjeve. Konsekvensen vil etter alt å døme bli at oppgåvene ikkje kan brukast på nytt, noko som vil vanskeleg¬gjere sjølve gjennomføringa av eksamen. Alternativet vil vere at eksamen ikkje får den funksjonen han skal ha, sidan studentane kan stå til eksamen gjennom rein pugging av aktuelle oppgåver. Det er klart at føremåla med retten til kopi etter forvaltningslova § 20 andre ledd fyrste punktum ikkje omfattar slike verknader.    

Ein rett til kopi av eksamensoppgåver som er meint brukte på nytt, let seg såleis ikkje sameine med eksamenssystemet, heller ikkje ved partsinnsyn. Vidare er det eit sentralt moment at kandidatar som har reelt behov for å sjå oppgåvene i samband med klage og liknande, langt på veg vil kunne oppnå det same gjennom å få studere oppgåvene utan å få kopi, jf. konklusjonen i vårt brev 15. oktober 2002.

På denne bakgrunnen ligg det føre sterke grunnar som taler for at forvaltningslova § 20 fyrste ledd andre punktum i bestemte tilfelle bør tolkast innskrenkande. Vi går derfor ut frå at det ved partsinnsyn ikkje gjeld nokon absolutt rett til kopi av eksamensoppgåver når utlevering av kopi ikkje let seg sameine med eksamenssystemet.