§ 25-2 - Om innhenting av sakkyndig bistand på tiltakshavers regning er et enkeltvedtak eller en beslutning

Vi viser til e-post av 18. mars 2022  der det spørres om innhenting av sakkyndig bistand på tiltakshavers regning etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 25-2 andre ledd er et enkeltvedtak eller en prosessledende beslutning. Departementet tar ikke stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Innhenting av sakkyndig bistand på tiltakshavers regning etter pbl. § 25-2 andre ledd er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det er klagerett på vedtaket.

Departementets begrunnelse

1. Plan- og bygningsloven § 25-2 gir kommunen hjemmel til å rekvirere sakkyndig bistand for tiltakshavers regning

Plan- og bygningsloven § 25-2 andre ledd andre punktum gir kommunen hjemmel til å «kreve» sakkyndig bistand eller utføre tekniske prøver for tiltakshavers regning.^[1] Vilkåret er at tilsynet viser «vesentlig svikt som ikke er ivaretatt ved uavhengig kontroll». I forarbeidene til pbl. § 25-2 (Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 335) er bestemmelsen nærmere omtalt:

«Etter bestemmelsens tredje ledd [nå andre ledd] kan kommunen rekvirere sakkyndig bistand eller utføre tekniske prøver for tiltakshavers regning, noe som er en delvis videreføring av gjeldende lov [plan- og bygningsloven av 1985] § 97 nr. 2 og 3. Dersom det framgår av kommunens gebyrregulativ kan tiltakshaver også avkreves gebyr for sakkyndig bistand. Denne muligheten bør imidlertid brukes med forsiktighet. Gangen i saken bør normalt være at tiltakshaver avkreves, og får mulighet til å levere, tilstrekkelig dokumentasjon for det forhold kommunen mener utgjør vesentlig svikt. Deretter bør tiltakshaver kunne benytte uavhengig kontroll. […] Først etter dette tidspunktet vil det være naturlig at kommunen rekvirerer sakkyndig bistand for tiltakshavers regning dersom det fremdeles hersker tvil om det foreligger svikt. Kommunen kan imidlertid når som helst rekvirere sakkyndig bistand for egen regning, for eksempel der den ikke selv har tilstrekkelig kompetanse. Til en viss grad kan denne utgiften utlignes over overheadkostnadene i gebyret, dersom det framgår av regulativet.»

2. Krav om sakkyndig bistand for tiltakshavers regning er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand

Forvaltningslovens regler om saksforberedelse, begrunnelse, klage og omgjøring kommer kun til anvendelse i saker «som gjelder enkeltvedtak», jf. forvaltningsloven § 3. Skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser er derfor av betydning for fastleggingen av plikter for det offentlige og prosessuelle rettigheter til parter og andre berørte i forvaltningssaken.

Forarbeidene til forvaltningsloven skiller mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser. Noe kortfattet kan et enkeltvedtak beskrives som en "realitetsavgjørelse som avslutter saken", mens en prosessledende avgjørelse  er en avgjørelse som treffes "under sakens gang".^[2] Eksempler på avgjørelser som normalt ikke regnes som enkeltvedtak er fastsettelse av frist, innhenting av opplysninger, granskning mv. Forvaltningslovkomiteen kommenterte dette skillet særskilt i NUT 1958:3 side 272:

«I alminnelighet [kan] ikke beslutninger som treffes under sakens gang påklages særskilt. Dette gjelder alle såkalte "prosessledende" beslutninger, d.v.s. avgjørelser som fastsetter en frist, avslag på begjæring om muntlig forhandling, oppnevnelse av sakkyndige, beslutning om å innhente opplysninger, foreta granskning, bokettersyn etc. Disse avgjørelser er i virkeligheten bare skritt som tas for å opplyse og tilrettelegge en sak som er i gang, og her må forvaltningsmyndigheten ha ledelsen, og en alminnelig klagerett over slike beslutninger ligger utenfor området for den administrative rekurs. Men på samme tid kan en "prosessledende" beslutning innebære at det reises en særskilt sak mot en enkeltperson, nemlig for så vidt beslutningen går ut på å kreve bestemte opplysninger av ham eller å foreta granskning av hans hus eller bokførsel. I så fall foreligger et vedtak der vanlige klageregler bør gjelde.»

Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019:5 side 424-425 drøftet spørsmålet ytterligere. Utvalget uttaler blant annet:

«Mange saksbehandlingsskritt har en forvaltningsintern karakter, og de treffes uten at partene trekkes inn. […] Slike avgjørelser gjelder forvaltningens bruk av egne ressurser, og de har begrenset direkte betydning for parten. Hvilken betydning de har for den senere realitetsavgjørelsen, må ses i sammenheng med den samlete saksbehandlingen, og om nødvendig kan parten få det prøvd i samband med en eventuell overprøving av realitetsavgjørelsen. Etter utvalgets syn er det ikke behov for nærmere saksbehandlingsregler for slike avgjørelser. […] Det samme bør etter utvalgets mening gjelde når forvaltningsorganet vil engasjere sakkyndige. I noen saker kan det nok være hensiktsmessig at forvaltningsorganet tar opp med parten(e) hvem som bør engasjeres, men det er ikke grunn til å lovfeste noen regel om dette. Spørsmålet kan stille seg annerledes hvis den sakkyndige trenger å få tilgang til parten selv eller til objekter som parten eller andre har rådigheten over […].»

Departementet har tidligere lagt til grunn at kommunens avgjørelse om å føre tilsyn er en beslutning og ikke et enkeltvedtak, se vår uttalelse i sak 19/5102-2, publisert på regjeringen.no. Der uttaler vi blant annet:

«Tilsyn går strengt tatt ut på innhenting av informasjon, og innebærer ikke noen endring i rettsstillingen til den som undersøkes. Departementet har derfor lagt til grunn at beslutning om å gjennomføre tilsyn i en byggesak er en prosessledende beslutning. Etter vår oppfatning må hensynet til forvaltningens effektive saksbehandling veie tyngst da det kan medføre en betydelig mer omfattende prosess dersom enhver beslutning om å føre tilsyn alltid skal anses som et enkeltvedtak. […] Dersom bygningsmyndighetenes tilsyn derimot avdekker kritikkverdige forhold eller forhold i strid med regelverket, og funnene følges opp med f.eks. pålegg om retting, tvangsmulkt (ulovlighetsoppfølging), stiller plan- og bygningsloven krav til bl.a. forhåndsvarsel. Eventuelle vedtak som bygningsmyndighetene fatter, kan påklages.»

Motsetningsvis er avgjørelsen om å pålegge uavhengig kontroll etter byggesaksforskriften (SAK10) § 14-3 et enkeltvedtak som kan påklages, jf. blant annet Direktoret for byggkvalitet sin veiledningstekst til bestemmelsen og departementets uttalelse i vedlagte sak 18/1449-2.

Til en viss grad vil sakkyndig bistand og tekniske prøver gå ut på innhenting av informasjon, på lik linje med tilsyn generelt. Dette utgjør i seg selv ikke en endring i rettsstillingen til den som undersøkes. Samtidig innebærer avgjørelsen om å kreve sakkyndig bistand for tiltakshavers regning en plikt for tiltakshaver til å betale for kommunens tilsynsvirksomhet. Avgjørelsen er bestemmende for tiltakshavers plikter og har i så måte noen likhetstrekk med krav om «bestemte opplysninger», som forvaltningslovkomiteen nevner, og «tilgang til parten selv», som forvaltningslovutvalget nevner. Plikten til å betale for sakkyndig bistand vil ikke nødvendigvis bli overprøvd «i samband med en eventuell overprøving av realitetsavgjørelsen», slik forvaltningslovutvalget peker på at kan være tilfellet for forvaltningsinterne avgjørelser. Avgjørelsen har dessuten likhetstrekk med krav om uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3. Dette taler for at avgjørelsen er et enkeltvedtak.

Videre oppstiller pbl. § 25-2 et vilkår om «vesentlig svikt», som det er overlatt til kommunens skjønn å avgjøre om gir grunnlag for å kreve sakkyndig bistand, jf. ordlyden «kan». Dette tilsier etter departementets syn at det bør være klagerett på avgjørelsen.

Departementet vil også påpeke at kommunen når som helst under gjennomføring av tilsyn kan innhente sakkyndig bistand for egen regning. Det vil også være det mest praktiske og vanlige, for eksempel der kommunen ikke har tilstrekkelig kompetanse. Etter departementets oppfatning må hjemmelen til sakkyndig bistand for tiltakshavers regning etter pbl. § 25-2 derfor forbeholdes unntakstilfellene som oppstår etter gjennomført tilsyn. Dette følger også direkte av vilkåret «Hvis tilsynet viser vesentlig svikt…» (vår utheving). Ordlyden «vesentlig svikt» tilsier også at hjemmelen i pbl. § 25-2 er forbeholdt unntakstilfellene. Det samme gjør uttalelsene i forarbeidene om saksgangen etter bestemmelsen, som er gjengitt innledningvis ovenfor.

At hjemmelen for å kreve sakkyndig bistand for tiltakshavers regning er forbeholdt særlige tilfeller, taler for at avgjørelsen må regnes som et enkeltvedtak med klagerett. Departementet antar at siden bestemmelsen først er aktuell der tilsynet er gjennomført og har avdekket «vesentlig svikt», vil klagerett i liten grad forsinke eller svekke effektiviteten av kommunens tilsyn.

På bakgrunn av gjennomgangen ovenfor mener departementet at det er mest nærliggende å anse avgjørelsen om å kreve sakkyndig bistand eller tekniske prøver for tiltakshavers regning som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

 

Vedlegg:

Departementets uttalelse i sak 18/1449-2

 

Kopi:

Direktoratet for byggkvalitet

 

^[1] Ordlyden «kreve» må etter departementets oppfatning innebære at kommunen kan rekvirere sakkyndig bistand for tiltakshavers regning, jf. også forarbeidene «…kan kommunen rekvirere…».

^[2] Se nærmere om dette i Ot.prp. nr.38 (1964-1965) side 32 og 92.