§ 23-5: Om kommunedirektørens uttalelsesrett

Brevdato: 4. august 2020

Svar på spørsmål om tolkningen av kommuneloven § 23-5

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til brev 20. mai 2020 vedrørende tolkningen av kommuneloven § 23-5 andre setning. I brevet spør dere om bestemmelsen innebærer at kommunedirektøren kun skal gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder gjennomførte kontroller, eller om han eller hun også skal gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder

• valg av revisjonsordning og revisor,
• valg av sekretariat for kontrollutvalget,
• budsjettforslag for kontroll og tilsyn, og/eller
• årsmeldinger for kontrollutvalget.

Dere spør også om hvem som skal innhente uttalelsene fra kommunedirektøren etter bestemmelsen.

Departementet vil i det følgende besvare spørsmålene deres.

Hvilke saker kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg i

Generelle kommentarer

Det framgår av kommuneloven § 23-5 at

Kontrollutvalget skal rapportere resultatene av sitt arbeid til kommunestyret eller fylkestinget. I saker som skal oversendes til kommunestyret eller fylkestinget, skal kommunedirektøren gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler saken.

En naturlig språklig forståelse av ordlyden i § 23-5 andre setning er at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler enhver sak som skal oversendes til kommunestyret. Isolert sett synes bestemmelsen dermed å legge opp til at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg i alle saker der kontrollutvalget skal oversende saken til kommunestyret, uavhengig av hva saken dreier seg om.

Dersom man ser bestemmelsen i sammenheng med første setning, kan man forstå den som at kommunedirektørens uttalelsesrett er begrenset til saker der kontrollutvalget skal rapportere om "resultatene av sitt arbeid". Formuleringen "sitt arbeid" er ikke begrenset til gjennomførte kontroller. En slik forståelse av ordlyden utelukker derfor heller ikke at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg i forbindelse med andre typer rapporteringer til kommunestyret.

Forarbeidene til bestemmelsen er ikke helt tydelige på hvilke typer saker som skal forelegges kommunedirektøren. Det framgår av merknaden til bestemmelsen i Prop. 46 L (2017–2018) side 405 at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder "gjennomførte kontroller". At forarbeidene bruker formuleringen "gjennomførte kontroller" kan indikere at det kun er i forbindelse med rapporteringer om gjennomførte forvaltningsrevisjoner og eierskapskontroller at plikten til å forelegge saken for kommunedirektøren inntrer.

Departementet mener likevel at man ikke bør legge for mye vekt på at forarbeidene bruker formuleringen "gjennomførte kontroller". Etter ordlyden til bestemmelsen skal kommunedirektøren gis uttalelsesrett i saker som "skal" oversendes til kommunestyret. Saker som "skal" oversendes til kommunestyret vil naturligvis omfatte alle saker som etter § 23-5 første setning eller forskrift om kontrollutvalg og revisjon skal oversendes. Etter forskriften har kontrollutvalget ikke bare plikt til å rapportere til kommunestyret om gjennomførte kontroller, men også om enkelte andre forhold. For eksempel følger det av forskriften § 3 at kontrollutvalget skal rapportere til kommunestyret dersom regnskapsrevisorens påpekninger etter kommuneloven § 24-7 til § 24-9 ikke blir rettet eller fulgt opp.

Departementet kan ikke se at ordlyden og forarbeidene samlet sett gir tilstrekkelige holdepunkter for å fastslå at kommunedirektøren kun skal gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder gjennomførte kontroller. Dersom det var lovgivers intensjon å begrense kommunedirektørens uttalelsesrett på denne måten, er det nærliggende at dette ville kommet klarere fram av både ordlyden og forarbeidene til bestemmelsen.

Departementet vil også vise til at bestemmelsen i § 23-5 andre setning er en ren videreføring av kommuneloven av 1992 § 77 nr. 6 andre setning, se merknaden til bestemmelsen i Prop. 46 L (2017–2018) side 405. Forarbeidene og tolkningsuttalelsene til § 77 nr. 6 er dermed også relevante for forståelsen av § 23-5. I en tolkningsuttalelse fra 2010 (10/9262-ERA) la departementet til grunn at plikten til å forelegge saker for kommunedirektøren etter § 77 nr. 6 andre setning i hvert fall omfattet de sakene som kontrollutvalget skulle rapportere til kommunestyret etter den tidligere kontrollutvalgsforskriften. Denne forskriften er nå erstattet av forskrift om kontrollutvalg og revisjon.

Departementet legger derfor til grunn at § 23-5 andre setning innebærer at kommunedirektøren iallfall skal gis anledning til å uttale seg i saker som etter § 23-5 første setning eller forskrift om kontrollutvalg og revisjon skal oversendes til kommunestyret. Det vil si at kommunedirektøren iallfall skal gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder "resultatene" av kontrollutvalgets "arbeid", og i saker som etter forskriften §§ 3, 4 eller 5 skal oversendes.

Videre kan det også tenkes tilfeller der det ikke følger av lov eller forskrift at en sak skal oversendes til kommunestyret, men der saken likevel skal oversendes. Dette kan for eksempel være aktuelt der kommunestyret eksplisitt har bedt kontrollutvalget om at saken skal oversendes, eller der kontrollutvalget selv har bestemt at saken skal oversendes. Når det gjelder denne typen saker, legger departementet til grunn at spørsmålet om kommunedirektøren skal gis uttalelsesrett, vil avhenge av innholdet i saken. Departementet viser til at § 23-5 andre setning må ses i sammenheng med det alminnelige prinsippet om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før et vedtak treffes. Man må derfor blant annet se hen til om en uttalelse fra kommunedirektøren kan bidra til å opplyse saken før kontrollutvalget skal behandle den.

Valg av revisjonsordning og revisor, og valg av sekretariat for kontrollutvalget

Det følger av § 24-1 tredje ledd at kommunestyrets vedtak om valg av revisjonsordning og revisor skal treffes etter innstilling fra kontrollutvalget. Videre følger det av § 23-7 sjette ledd at kommunestyrets vedtak om sekretariat for kontrollutvalget skal treffes etter innstilling fra kontrollutvalget. Bestemmelsene sier ikke noe om hvorvidt kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler denne typen saker.

Som nevnt følger det av § 23-5 andre setning, jf. første setning, at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler saker som gjelder "resultatene" av kontrollutvalgets "arbeid". Når kontrollutvalget avgir innstilling til kommunestyret om valg av revisjonsordning og revisor, eller om valg av sekretariat for kontrollutvalget, vil dette ikke være en rapportering om resultatene av kontrollutvalgets arbeid. Dette tilsier at kommunedirektøren ikke skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler denne typen saker.

Departementet vil vise til at både revisor og sekretariatet for kontrollutvalget skal være uavhengig av kommunens administrasjon. Dette skyldes at revisor har en viktig oppgave i å føre kontroll med administrasjonen. Videre har sekretariatet for kontrollutvalget en viktig oppgave i å forberede saker for kontrollutvalget, og i å påse at kontrollutvalgets vedtak blir iverksatt. At revisor og sekretariatet for kontrollutvalget skal være uavhengige av administrasjonen tilsier at kommunedirektøren ikke bør gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget skal behandle saker som gjelder valg av revisor og sekretariat. De hensynene som begrunner at kommunedirektøren skal gis uttalelsesrett, vil etter departementets vurdering ikke gjøre seg gjeldende i denne typen saker.

Departementet er etter dette av den oppfatning at § 23-5 ikke innebærer at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler saker som gjelder valg av revisor og revisjonsordning, og valg av sekretariat for kontrollutvalget.

Budsjettforslag for kontrollarbeidet

Det følger av forskriften § 2 at kontrollutvalget skal utarbeide forslag til budsjett for kontrollarbeidet i kommunen. Forslaget skal følge innstillingen til årsbudsjettet etter kommuneloven § 14-3 tredje ledd til kommunestyret.

Når kontrollutvalget oversender forslag til budsjett for kontrollutvalget i kommunen, vil dette ikke være en rapportering om resultatene av kontrollutvalgets arbeid, jf. § 23-5 første setning. Dette tilsier at kommunedirektøren ikke skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler denne typen saker.

Kommunedirektøren har ansvar for det samlede budsjettet i kommunen. Det kan derfor argumenteres for at en uttalelse fra kommunedirektøren kan bidra til å opplyse saken før kontrollutvalget skal behandle den. På den andre siden vil departementet vise til at budsjettet for kontrollarbeidet har direkte betydning for omfanget av kontrollen med kommunens administrasjon. Departementet mener derfor at gode grunner tilsier at kommunedirektøren ikke bør gis anledning til å uttale seg i denne typen saker.

Departementet er etter dette av den oppfatning at § 23-5 ikke innebærer at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg før kontrollutvalget behandler saker som gjelder budsjettforslag for kontrollarbeidet.

Årsmeldinger for kontrollutvalget

Spørsmålet om kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg om årsmeldinger som skal oversendes til kommunestyret, vil etter departementets vurdering avhenge av årsmeldingens innhold. Dersom årsmeldingen inneholder opplysninger om resultater av kontrollutvalgets arbeid, legger departementet til grunn at kommunedirektøren skal gis anledning til å uttale seg i saken, jf. § 23-5 første setning. Departementet viser til drøftelsene over og våre tidligere vurderinger i sak 10/9262-ERA.

Hvem som skal innhente uttalelsene fra kommunedirektøren

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal innhente uttalelsene fra kommunedirektøren etter § 23-5 andre setning, vil departementet vise til at bestemmelsen bare fastslår at kommunedirektøren skal "gis anledning" til å uttale seg. Bestemmelsen sier ikke noe om hvem som skal innhente uttalelsene fra kommunedirektøren. Departementet legger derfor til grunn at det er opp til kontrollutvalget i den enkelte kommune å avgjøre hvordan dette skal gjøres. En praktisk løsning kan være at sekretariatet for kontrollutvalget forelegger saken for kommunedirektøren som en del av sin saksforberedelse, jf. forskriften § 7.

Med hilsen

Ragnhild Spigseth (e.f.)
kst. avdelingsdirektør

Signe Bechmann
seniorrådgiver