§ 22 - Utlysning av politimesterembeter

Saksnummer: 2001/4685 EO ESI

Dato: 08.06.2001

 

Utlysning av politimesterembeter

1. Innledning

Lovavdelingen har blitt bedt om å kommentere problemstillingene som er drøftet i et utkast til betenkning fra Wiersholm Mellbye & Bech som ble mottatt her om ettermiddagen 7. juni 2001. Betenkningen gjelder spørsmålet om hvilke politimesterembeter som kan utlyses offentlig i forbindelse med politireformen.

Som nevnt i vårt notat 16. mai 2001, er vi enig med WMB i at Grunnloven § 22 annet ledd ikke er til hinder for at politimestre fratas stillingens funksjoner, når dette er saklig begrunnet i en omorganisering, jf. WMBs betenkning 3. mai 2001. Forutsetningen er at politimestrene beholder de økonomiske fordelene som er knyttet til stillingen, og muligens også andre goder og rettigheter som f.eks. stillingens tittel.

Det synes å være enighet om at 43 eller 44 distrikter blir så sterkt berørt at de må anses som nedlagt. De nye embetene som opprettes som følge av dette, kan derfor lyses ut.

Spørsmålet er om også embetene i de distriktene som ikke – eller bare i liten grad – blir direkte berørt av grensejusteringene og sammenslåingene, kan anses som omorganisert eller nedlagt, slik at embetene kan lyses ut.

2. Utgangspunkter

Det sentrale formålet med Grunnloven § 22 annet ledd om uavsettelighet, er å sikre embetsmennene en viss uavhengighet ved utøvelsen av embetsfunksjonene, jf. Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8. utg. 1998) s. 279.

Bakgrunnen for at embetsmenn kan fratas sine funksjoner når dette er begrunnet i en omorganisering, er at uavhengigheten ikke trues. Ved nedleggelser og vesentlige omorganiseringer retter inngrepet seg ikke mot personen som har stillingen, men mot stillingen som sådan. Formålet med grunnlovsvernet blir følgelig ikke berørt i særlig grad. Synspunktet er at stillingsvernet i slike tilfeller ikke bør komme i veien for en omorganisering som kan være ønskelig av samfunnsmessige grunner.

Hvis mindre omorganiseringer skulle være tilstrekkelig til å anse et embete som nedlagt, ville man lett åpne for omgåelser av det konstitusjonelle stillingsvernet og komme i konflikt med formålet om å sikre embetsmennenes uavhengighet. 

Det må med andre ord oppstilles et saklighetskrav, på samme måte som i den alminnelige arbeidsretten. Omorganiseringen må gi reell grunn til å frata embetsmannen stillingsfunksjonene.

En mindre mindre justering av grensene for et politidistrikt, kan derfor ikke i seg selv gi grunnlag for å lyse ut politimestersembetet, hvis ikke den som sitter i stillingen samtykker.

Spørsmålet blir derfor om de aktuelle embetene kan regnes som formelt eller reelt nedlagt av andre grunner enn at det geografiske ansvarsområdet er endret, eller ut fra en kombinasjon av en mindre grensejustering og andre forhold.

3. Kan alle embetene utlyses fordi reformen må regnes som altomfattende?

Problemstillingen er her om de embetene som i liten grad er berørt av grensejusteringene, kan lyses ut fordi reformen må ses på som en altomfattende omlegging av politietaten som sådan. Vi ser foreløpig bort fra eventuelle endringer i selve innholdet i politimesterstillingene, og konsentrerer oss om de ytre og organisatoriske endringene.

Politireformen endrer etatsstrukteren og "kommandolinjen" i politietaten, bl.a. gjennom opprettelsen av politidirektoratet.  Dette kan etter vårt syn ikke være tilstrekkelig til å anse alle politiembetene som nedlagt.

Vi er også skeptiske til å bruke grensejusteringene og sammenslåingene av andre distrikter, som et argument for å anse embetene i distriktene som ikke er justert, som bortfalt. Det kan kanskje oppfattes som tilfeldig og urettferdig at noen politimestre får beholde sine embeter i en reform som er basert på en total gjennomgåelse og vurdering av hele politietaten.

Embetsmenn har imidlertid – på samme måte som tjenestemenn – et individuelt stillingsvern:  Avskjed av en embetsmann ved dom må klart nok bygge på en konkret vurdering av den enkeltes forhold. Tilsvarende må gjelde når det er tale om å ta stillingsfunksjonene fra en embetsmann ved en administrativ beslutning. Avgjørelsen må være saklig begrunnet overfor den enkelte, ved at det aktuelle embetet er reelt eller formelt nedlagt.

Dette tilsier etter vårt syn at det enkelte embetsdistriktet vurderes for seg, om det ikke kan påvises generelle endringer av innholdet i politimesterrollen. Denne problemstillingen vil vi komme tilbake til i punkt 5 nedenfor.

4. Kan alle embetene lyses ut fordi man går over til åremålsutnevnelser?

Som ledd i reformen tas det sikte på at fremtidige politimestre skal bli utnevnt på åremål.

Hjemmelen for å bruke åremålsutnevnelser, er bestemmelsen i Grunnloven § 22 tredje ledd - som ble innført ved en grunnlovsendring i 1992 - sammenholdt med politiloven § 19 fjerde ledd. Før grunnlovsendringen var det ikke adgang til å utnevne embetsmenn på åremål. Forarbeidene til grunnlovsendringen viser at det ikke var meningen at den nye bestemmelsen skulle få konsekvenser for allerede utnevnte embetsmenn, jf. Innst. S. nr. 118 (1989-90) s. 3 annen spalte. Fast utnevnte embetsmenn skulle altså fortsatt sitte i sine stillinger på ubestemt tid.

Uttalelsene i forarbeidene har støtte i ordlyden i Grunnloven § 22 tredje ledd. Bestemmelsen slår fast at embetsmenn kan "udnævnes paa Aaremaal". Denne ordlyden omfatter ikke tilfellene der noen allerede er utnevnt.

Å ta stillingsfunksjonene fra utnevnte politimestre utelukkende med det formål å gjøre stillingene om til åremålsembeter, harmonerer derfor dårlig med forutsetningene bak grunnlovsendringen. 

Det viktigste poenget er nok likevel at et ønske fra statens side om å gå over til åremålstilsettinger i fremtiden, vanskelig kan gi grunnlag for å karakterisere eksisterende embeter som nedlagt. Stillingenes funksjon og innhold blir ikke endret. Endringen retter seg mot stillingsvernet, og ikke mot stillingen som sådan. Stillingsvernet til eksisterende politimestre følger imidlertid direkte av Grunnloven § 22 annet ledd. Dette vernet kan ikke endres på annen måte enn gjennom en grunnlovsendring.

Hvis overgang til åremålsutnevnelser i seg selv skulle være tilstrekkelig til å anse embetsstillinger som nedlagt, ville det bli relativt enkelt å undergrave grunnlovsvernet. Staten ville i realiteten stå fritt til å fjerne embetsmenn såfremt den sørget for å gi de personene som overtok stillingene, et svakere stillingsvern enn tidligere, f.eks. ved å gjøre om embetene til tjenestemannsstillinger. En slik grunnlovstolkning ville kunne true embetsmennes uavhengighet, og derfor komme i konkflikt med hensynene bak Grunnloven § 22.

Etter Lovavdelingens oppfatning er det derfor ikke grunnlag for å frata politimestrene deres funksjoner utelukkende under henvisning til at stillingene skal gjøres om til åremålsembeter. Etter vår mening bør dette momentet heller ikke tillegges så stor vekt i en helhetsvurdering, fordi det som nevnt knytter seg til stillingsvernet, og ikke direkte til stillingens innhold.

5. Kan embetene lyses ut fordi politimesterrollen er vesentlig endret?

I Innst. S. nr. 241 (2000-2001) s. 24 annen spalte uttaler Justiskomiteen bl.a. dette:

"Komiteen understreker at ved ansettelsen av de nye politimestrene og administrasjonssjefer er det avgjørende å kunne velge de best kvalifiserte kanditatene, ikke minst fordi hele gjennomføringsprosessen avhenger av deltakende og inspirerende politimestre til å gjennomføre de nødvendige endringene. Det er derfor viktig å gi alle aktuelle kandidater muligheten til på fritt grunnlag å kunne søke som øverste leder."

Spørsmålet blir etter dette om nye kvalifikasjonskrav kan gi grunnlag for å utlyse alle politimesterstillingene. Problemstillingen blir nærmere bestemt om reformen endrer politimesterrollen i tilstrekkelig grad til at ekstisterende embeter kan regnes som bortfalt.

At andre kan være bedre kvalifisert for de nåværende politimesterstillingene, gir ikke grunnlag for å lyse ut embetene. Politimestrene ville i motsatt fall kunne få et svakere stillingsvern enn tjenestemenn i denne sammenheng. Hvis staten mener at en embetsmann ikke er skikket til stillingen, er utgangspunktet at det må reises avskjedssak for domstolene, om ikke embetsmannen fratrer frivillig.

Saklighetskravet tilsier at mindre justeringer av politimesterrollen ikke er nok til å kunne lyse ut stillingene. Det må dreie seg om en mer omfattende omlegging av rollen, som fører med seg krav om andre kvalifikasjoner enn de eksisterende embetene.

Om politimesterrollen etter reformen er det uttalt bl.a. følgende i Politiavdelingens notat 1. juni 2001:

"De nye og skjerpede krav til arbeidsformer, prioritering og koordinering forutsetter at lederfunksjonene rendyrkes. Ved rekruttering til lederstillinger vil det i fremtiden måtte stilles økte krav til kompetanse innen ledelse. Realkompetansen må suppleres av ledelsesutviklingstiltak. Variert erfaringsbakgrunn bør vektlegges mer enn i dag, og være en mer markert del av den helhetsvurderingen man foretar ved ansettelse av ledere.

Etatens ledere må innrette seg på å fungere minst like mye som veiledere for sine ansatte som beslutningstakere. Med høyere kompetanse i organisasjonen og med større krav til selvstendighet, vil medarbeideren forvente at de tradisjonelle lederoppgavene (instruksjonslederen) gradvis vil gå i retning av "kunnskaps- og veiledningsledelse" der den enkelte tilsatte gradvis får større ansvar, flere fullmakter, kombinert med et større selvstendig resultatansvar. Kunnskapsledelelse vil si å legge forholdene til rette for kontinuerlig læring, både for den enkelte, for gruppen og for hele organisasjonen."

Det sentrale poenget synes etter dette å være at gode lederegenskaper, herunder evne til å kommunisere med og veilede sine ansatte, skal vektlegges i større grad enn før ved utnevningen av politimestre.

Lederegenskaper har imidlertid blitt vektlagt også ved tilsettingen av dagens politimestre. I hvert fall for politimesterembetene i distrikter som ikke blir vesentlig omorganisert f.eks. gjennom utvidelser av embetskretsen, synes det derfor som om det blir tale om en gradsforskjell i kompetansekravene, snarere enn at kravene blir av en annen karakter.

Som nevnt kan man ikke gi "avskjed med lønn" bare fordi det kan finnes personer som er bedre kvalifisert enn de som allerede er utnevnt i embetene. Et slikt standpunkt ville ikke harmonere med hensynet om å sikre embetsmennene uavhengighet, jf. Grunnloven  § 22 annet ledd.

Ut fra foreliggende saksopplysninger mener Lovavdelingen at politimesterrollen neppe blir tilstrekkelig endret til at dette i seg selv fører til at det oppstår "nye" embeter gjennom reformen.

6. Konklusjon

Lovavdelingen er etter dette kommet til at det neppe er grunnlag for å lyse ut de embetene som ikke i særlig grad blir berørt av den formelle omorganiseringen av politidistriktene, selv om de ulike momentene vurderes samlet.

Vi kan med andre ord i hovedsak slutte oss til de rettslige standpunktene som er lagt til grunn i utkastet til betenkning fra Wiersholm Mellbye & Bech.