§ 21-9 - Departementet besvarer spørsmål om suspensjon av frist for bortfall av tillatelse etter plan- og bygningsloven § 21-9 første ledd

Vi viser til Statsforvalterens henvendelse av 16. juni 2022, og til kommentarer fra Advokatfirmaet Thommessen AS av 1. juli 2022 og Arntzen de Besche Advokatfirma AS av 27. september 2022. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Henvendelsen gjelder plan- og bygningsloven (pbl.) § 21-9 første ledd første punktum om bortfall av tillatelse. Statsforvalteren spør om fristen for bortfall av en rammetillatelse kan suspenderes der kommunen i vedtaket om igangsettingstillatelse beslutter utsatt iverksetting av denne i medhold av forvaltningsloven (fvl.) § 42.

Spørsmålet har oppstått i forbindelse med en konkret sak som ligger til klagebehandling hos Statsforvalteren. Departementet bemerker at uttalelsen gis på generelt grunnlag, og at vi ikke tar stilling til den konkrete saken.

Departementets konklusjon

Departementet legger under tvil til grunn at fristen for bortfall av en rammetillatelse anses som avbrutt der kommunen i vedtaket om igangsettingstillatelse beslutter utsatt iverksetting av denne i medhold av forvaltningsloven (fvl.) § 42.

Nærmere begrunnelse for departementets konklusjon

1. Innledning

Det følger av pbl. § 21-9 første ledd første punktum at en tillatelse faller bort hvis tiltaket ikke er satt i gang senest tre år etter at tillatelse er gitt. Ved søknadsbehandling i to trinn (rammetillatelse og igangsettingstillatelse) regnes fristen fra rammetillatelsen.^[1] Det er ikke tilstrekkelig for å avbryte fristen at tiltakshaver er meddelt igangsettingstillatelse.^[2] Selve tiltaket må være påbegynt før tre år er gått, det vil si at fysiske arbeider må være «satt i gang».^[3]

Lovens ordlyd og forarbeider

Det følger av pbl. § 21-9 første ledd fjerde punktum at fristene i pbl. § 21-9 ikke kan forlenges. I forarbeidene er pbl. § 21-9 første ledd fjerde punktum begrunnet på følgende måte^[4]:         

«Departementet viderefører Bygningslovutvalgets forslag om at det lovfestes at fristene ikke kan forlenges. Med dette mener utvalget at man ikke kan søke om å forlenge rammetillatelsens varighet. Dette er ment som en kodifisering av gjeldende rett.»

Forarbeidene understreker altså at bestemmelsen innebærer at det ikke er adgang til å søke om å forlenge rammetillatelsens varighet.

Spørsmålet er om det helt unntaksvis kan tenkes tilfeller der forhold utenfor tiltakshavers kontroll kan føre til at treårsfristen kan anses enten som suspendert eller avbrutt.

 

2. Betydningen av forhold utenfor tiltakshavers kontroll for bortfall av tillatelse

Lovens ordlyd og forarbeider tar ikke stilling til hvorvidt en beslutning om utsatt iverksetting kan medføre at treårsfristen kan regnes som suspendert eller avbrutt etter pbl. § 21-9. Når det gjelder hensynene bak bestemmelsen, mener departementet det er ulikt i hvor stor grad de taler for eller mot en slik forståelse. Formålet bak fristregelen i pbl. § 21-9 første ledd^[5] er i forarbeidene begrunnet på følgende måte^[6]:

«Formålet bak fristregelen i § 96 første ledd første punktum [plan- og bygningsloven 1985] er at man skal sikre at godkjente byggearbeider kommer i gang innen rimelig tid etter at tillatelse er gitt. Dette vil for det første motvirke at tiltakshavere har byggetillatelse uten konkrete planer om å sette i gang bygging. For det andre vil eksistensen av eldre, ubenyttede tillatelser som ikke nødvendigvis vil komme til å bli realisert, vanskeliggjøre arealplanlegging. For det tredje vil nye offentlige bestemmelser med krav til bygningers standard eller nye planer med videre kunne bli innført, uten at man kan gjøre disse gjeldende overfor allerede tillatte, men ikke igangsatte arbeider.»

Som påpekt av Statsforvalteren i henvendelsen til oss gjør det første hensynet seg lite gjeldende i et tilfelle hvor utsettelsen av oppstart skyldes at tiltakshaver er forhindret fra å sette i gang tiltaket som følge av vedtak om utsatt iverksetting fra bygningsmyndighetene. Hva gjelder de to andre hensynene, bygger Statsforvalteren på Sivilombudets uttalelse 2020/5073, hvor følgende uttales:

«De to øvrige hensynene som er trukket frem, gjør seg derimot gjeldende uavhengig av hva som er tiltakshaverens begrunnelse for å ikke å iverksette tiltaket innen fristen. Selv om ikke alle de angitte hensynene gjør seg gjeldende med tyngde i alle konkrete situasjoner, fremstår en absolutt frist som en god måte å sikre at lovgivernes formål med bestemmelsen i ivaretas.»

Etter departementets vurdering er formålet bak pbl. § 21-9 ikke til hinder for å innfortolke et unntak fra hovedregelen hvor treårsfristen kan anses avbrutt til tross for manglende fysisk igangsetting av tiltaket. Vi har også tidligere uttalt dette i sak 19/2614-8, se nedenfor.

Praksis fra Sivilombudet

Departementet viser til Sivilombudets uttalelse 2011/730^[7], som vi mener har en viss overføringsverdi til spørsmålet i foreliggende sak. I saken for Sivilombudet hadde tiltakshaver sendt inn igangsettingssøknad seks uker før rammetillatelsen utløp. Kommunen lot søknaden ligge ubehandlet, og avviste den etter fire måneder med den begrunnelse at rammetillatelsen da var bortfalt. Ombudsmannen kom til at bygningsmyndighetene ikke hadde adgang til å avvise søknaden på dette grunnlaget, og uttalte blant annet:

«Som det fremgår, synes det i forarbeidene å være forutsatt at tiltakshaver fortsatt hadde i sin hånd å avbryte fristen. Det ble ikke foretatt noen uttrykkelig vurdering av en situasjon som den foreliggende, der tiltakshaveren fratas muligheten til å sette i gang tiltak i marken ved at igangsettingssøknaden blir liggende ubehandlet. Etter mitt skjønn kan det ikke være særlig tvil om at lovgiveren ikke har hatt slike tilfeller i tankene. Det er naturlig å lese loven med forarbeider ut fra den forutsetning at kommunen opptrer lovlig etter å ha mottatt søknaden om igangsettingstillatelse.

(…)

Slik forholdene ligger an i denne saken, finner jeg det ikke nødvendig å ta stilling til om innsending av søknad om igangsettingstillatelse i alminnelighet skal anses som fristavbrytende. Etter mitt skjønn må den aktiviteten som kreves av tiltakshaver etter plbl. 1985 § 96 jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) s. 205, ses i sammenheng med bygningsmyndighetenes egen behandling av saken. Som det fremgår av fremstillingen ovenfor, er det neppe grunnlag for å la tiltakshaver bære risikoen for at myndighetene oppfyller sin plikt til å behandle igangsettingssøknaden.»

Spørsmålet i vår sak gjelder et annet tilfelle enn situasjonen i ombudsmannsuttalelsen, hvor bygningsmyndighetene lovstridig fratok tiltakshaver muligheten til å foreta en fristavbrytende handling. Uttalelsen har likevel en viss overføringsverdi, gjennom ombudsmannens vektlegging av tiltakshavers mulighet til å utføre fristavbrytende tiltak og dermed påvirke sin egen rettsposisjon. Det sto også sentralt i saken at klageren hadde gjort alt som med rimelighet kunne kreves.

Hvis kommunen ikke kan la rammetillatelsen løpe ut ved å la søknad om igangsettingstillatelse ligge ubehandlet, kan det stilles spørsmål om samme utgangspunkt bør gjelde der kommunen beslutter utsatt iverksetting av igangsettingstillatelsen. Den utsatte iverksettingen innebærer at tiltakshaver ikke har noen mulighet til å starte arbeidene. Det kan være gode grunner til å gi utsatt iverksetting, for eksempel der den underliggende rammetillatelsen er omstridt og det er varslet omgjøring av denne. Departementet mener likevel at det fremstår som noe urimelig at risikoen for utfallet av prosessen skal legges på tiltakshaver. Dersom det i ettertid viser seg å være feil ved tillatelsen, vil dette uansett kunne stanse prosjektet.

Tidligere uttalelser fra departementet

I uttalelse 19/3602-3 behandlet departementet spørsmålet om en igangsettingstillatelse som var gitt tre år etter dato for endelig rammetillatelse, var gyldig dersom kommunen hadde oversittet plan- og bygningslovens krav til saksbehandlingstid etter pbl. § 21-7 sjette ledd.

Departementet påpekte i uttalelsen at pbl. § 21-7 sjette ledd gir tiltakshaver rett til å igangsette tiltaket der kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp. Som følge av at tiltakshaver kan sette i gang med fysiske arbeider, har tiltakshaver dermed også mulighet til unngå at rammetillatelsen faller bort. Tiltakshaver bærer imidlertid risikoen for at det er lovlig å sette i gang, det vil si at vilkårene for å gi igangsettingstillatelse er oppfylt.

Problemstillingen i saken her skiller seg fra situasjonen i ovennevnte uttalelse. I foreliggende sak har kommunen gitt igangsettingstillatelse innen fristen, men tiltakshaver er rettslig forhindret fra å sette i gang tiltaket som følge av beslutning om utsatt iverksetting. Tiltakshaver kan med andre ord ikke lovlig sette i gang tiltaket.

Departementet behandlet en liknende problemstilling i sak 19/1277-6, som gjaldt hvilken betydning protestaksjoner/demonstrasjoner kan ha for treårsfristen. Situasjonen som lå til grunn for uttalelsen var at tiltakshaver hadde fått igangsettingstillatelse, men var blitt forhindret fra å sette i gang fysiske arbeider. Spørsmålet ble etter dette om tillatelsen likevel ikke bortfalt ved utløpet av treårsfristen, dersom dette skyldtes forhold tiltakshaver ikke kunne lastes for. Departementet ga uttrykk for at treårsfristen kan tenkes avbrutt til tross for at det ikke er satt i gang fysiske arbeider. Med bakgrunn i Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2011/730, uttalte vi at dersom tiltakshaver har gjort det som med rimelighet kan kreves av ham/henne for å få satt i gang arbeidene, kan dette inngå i en helhetsvurdering av om tillatelsen anses bortfalt eller ikke. For nærmere redegjørelse for vurderingen viser vi til sak 19/1277.

Spørsmålet om bortfall av tillatelse der igangsetting av tiltaket hindres av demonstranter ble også behandlet av departementet i forbindelse med omgjøringsbegjæring i sak 19/2614-8. Departementet uttalte her, med henvisning til ovennevnte sak 19/1277-6, at formålet bak pbl. § 21-9 ikke er til hinder for å innfortolke unntak fra hovedregelen om fristavbrytelse gjennom igangsetting av tiltaket, og at reelle hensyn kan tilsi en slik løsning. Deretter uttalte vi:

«Hvilke konsekvenser hindringer får for treårsfristen, er ikke avklart gjennom lovens ordlyd eller forarbeider. Det er slik vi ser det to mulige rettsvirkninger av hindringene. Det ene er at treårsfristen anses avbrutt, slik Fylkesmannen har lagt til grunn i sitt       vedtak. Det andre er at treårsfristen må anses som suspendert, jf. også anførselen til advokat Alsaker.

Etter departementets syn har Fylkesmannen korrekt lagt til grunn at fristen i dette tilfellet anses for å være avbrutt. Vi støtter vurderingen av at TrønderEnergi har gjort det som med rimelighet kan kreves for å få satt i gang arbeidet.

Under enhver omstendighet mener departementet at det ikke kan være tvil om at treårsfristen i det minste suspenderes så lenge tiltakshaver hindres i å sette i gang arbeidet.»

De ovennevnte uttalelsene gjaldt tilfeller der tiltakshaver ble fysisk hindret fra å igangsette arbeider og dermed avbryte treårsfristen i pbl. § 21-9 første ledd første punktum. Etter departementets mening kan en liknende forståelse legges til grunn der hindringen er av rettslig karakter. Beslutning om utsatt iverksetting etter fvl. § 42 hindrer tiltakshaver fra lovlig å kunne sette i gang tiltaket innen utløpet av rammetillatelsen. Etter departementets mening er beslutningen en hindring utenfor tiltakshavers kontroll, som vedkommende ikke kan lastes for eller påvirke. Departementet mener på denne bakgrunn at våre tidligere uttalelser taler for avbrytelse av fristen for bortfall av rammetillatelsen der vedtaket om igangsettingstillatelse er gitt utsatt iverksetting.

Juridisk teori

Uttalelser i den juridiske teorien synes å helle i retning av at en beslutning om utsatt iverksetting av igangsettingstillatelsen ikke skal føre til avbrytelse av fristen for bortfall av rammetillatelse etter pbl. § 21-9.

Eckhoff og Smith^[8] viser til at en byggetillatelse bortfaller hvis arbeidet ikke er satt i gang senest tre år etter at den er gitt. Med henvisning til Høyesteretts dom Rt. 1953 s. 549^[9] legges det videre til grunn at selv om forsinkelsen ikke kan tilregnes søkeren, må vedkommende søke på nytt – uten krav på å få søknaden innvilget.

Statsforvalteren har videre vist til Innjord m.fl.^[10] som uttaler følgende i gjennomgangen av pbl. § 21-9:

«Det må for øvrig være irrelevant om iverksettelsen av vedtaket er utsatt etter forvaltningsloven § 42, inntil klagesaken er ute eller klagen er avgjort. Tilsvarende må det være uten betydning om noen reiser sak for domstolene med påstand om at vedtaket er ugyldig.»

Statsforvalteren gir uttrykk for at sitatet synes å legge til grunn at fristen løper uavbrutt uten hensyn til at det er gitt utsatt iverksetting.

Departementet bemerker at ovennevnte sitat er knyttet til omtalen av fristens utgangspunkt. Innjord mfl. viser til at fristen etter pbl. § 21-9 løper fra endelig klagevedtak der rammetillatelsen påklages, mens dette var et noe uavklart spørsmål etter pbl. 1985 § 96. Slik departementet forstår uttalelsene i Innfjor m.fl., er det i denne forbindelse det legges til grunn at utsatt iverksettelse av vedtaket om rammetillatelse vil være irrelevant, da fristen uansett løper fra endelig vedtak. Etter departementets mening kan ikke sitatet uten videre tas til inntekt for at utsatt iverksetting av etterfølgende vedtak om igangsettingstillatelse ikke kan medføre avbrytelse av fristen for bortfall av rammetillatelsen.

Tyrén/Schulze/Ditlefsen^[11] uttaler følgende om den tidligere pbl. 1985 § 96:

«Man antar at fristen ikke avbrytes dersom vedtaket om byggetillatelse påklages og klagen ikke har oppsettende virkning.»

Uttalelsen er gjentatt i Tyréns kommentarutgave til gjeldende pbl. § 21-9.^[12] Uttalelsen er imidlertid direkte knyttet til vedtaket om rammetillatelse, og har etter departementets mening i dag uansett begrenset betydning etter avklaringen om at fristen for bortfall av tillatelse gjelder fra endelig vedtak om rammetillatelse.

Rettspraksis

Departementet kjenner ikke til avgjørende rettspraksis om spørsmålet i denne saken. Det foreligger en avgjørelse fra Gulating lagmannsrett, LG-2020-29681, som etter vår oppfatning har overføringsverdi til foreliggende sak.

Saken gjaldt spørsmål om rettslig interesse etter tvisteloven § 1-3, og i den sammenheng om en tillatelse etter plan- og bygningsloven var falt bort fordi tiltaket ikke var satt i gang innen tre år etter at tillatelsen var gitt eller som følge av at tiltaket ble innstilt i mer enn to år. Tiltakshaver hadde her blitt hindret i å igangsette tiltaket (fysiske arbeider) som følge av at kommunen hadde fattet vedtak om byggestans.

Lagmannsretten uttalte at den oppfattet treårsfristen i pbl. § 21-9 første ledd som en absolutt frist. Med henvisning til departementets uttalelser 2019/1277-6 og 2019/2614-8 viste lagmannsretten til at det ikke kan utelukkes at det kan være andre forhold enn fysiske tiltak som kan være et moment i vurderingen av om tillatelsen har falt bort. Lagmannsretten konkluderte etter dette slik:

«Av dette utleiar lagmannsretten at treårsfristen kan verte sette på som avbroten dersom det er hindringar utanfor tiltakshavar sin kontroll som gjer at tiltaket ikkje vert sett i gang innan fristen. Det same må etter lagmannsretten sitt syn gjelde dersom det er stopp i den fysiske aktiviteten i eit byggjeprosjekt i meir enn to år som følgje av at det oppstår hindringar utanfor tiltakshavar sin kontroll. Men det vert uansett kravd at tiltakshavar gjer det som kan forventast for å oppretthalde ei framdrift med tanke på å gjere prosjektet ferdig innan ei rimeleg tid.» (Uthevet her).

I avgjørelsen tok lagmannsretten videre stilling til kommunens anførsel om at tiltakshaver selv var skyld i vedtaket om byggestans, samt at tiltakshaver hadde mulighet til å starte opp igjen arbeidene etter at vedtaket om byggestans ble opphevet. Lagmannsretten fant bakgrunnen for vedtaket om byggestans ikke avgjørende, da vedtaket uansett førte til at tiltakshaver ikke kunne fortsette arbeidet med det omtvistede tiltaket. Videre uttalte retten:

«Kommunen hevda at KS kunne starta opp att arbeid etter at byggjeforbodet var oppheva den 22. januar 2019, men i tilfelle ville vere KS sin risiko om arbeidet var heimla i gyldig vedtak. I arbeidet ville likevel ikkje vorte sett på som innstilt lenger. Vidare er det peika på at det først vart tatt ut søksmål i februar 2019, medan kommunen sitt syn hadde vore kjent sidan april 2017. Etter lagmannsretten sitt syn kan ikkje KS klandrast for at dei ikkje tok til å utføre fysisk arbeid i tiltaket på det tidspunktet og med det ta ein risiko på at dei ikje handle i samsvar med lovleg vedtak. I lys av kommunen sine brev av 21. og 22. januar 2019 ikkje grunnlag for å klandre KS for at dei sette i gang ein rettsleg prosess i staden for å «teste ut» kommunen sin reaksjon ved å starte opp att arbeidet reint fysisk. Lagmannsretten kan heller ikkje sjå at KS er å klandre for ikkje å ha tatt ut søksmål tidlegare, trass i at kommunen hadde gjort kjent sine standpunkt i 2017. Dette i lys av vedtak om byggjestopp og KS si oppfatning av kva den omfatta som lagmannsretten har gjort greie for ovanfor, samt at kommunen etter byggjestoppen var oppheva og etter at KS hadde retta opp muren, framleis hevda at vedtaket kun omfatta veg.

Etter dette har lagmannsretten, i motsetning til tingretten, komme til at tiltaket ikkje har falle bort etter pbl. § 21-9 første ledd andre setning, men må verte vurdert som avbroten som følgje av pålegg om byggjestopp. Som følgje av dette har KS ei rettsleg interesse i å få avgjort sitt krav knyta til omfanget av vedtak gitt 3. mars 2016 eventuelt omfanget av vedtaket etter avtale i november 2016 (…)». (vår utheving)

Slik departementet leser avgjørelsen, er lagmannsretten enig i at forhold utenfor tiltakshavers kontroll vil kunne føre til at en rammetillatelse kan vurderes som avbrutt, selv om det ikke er satt i gang fysiske arbeider innen fristen. Departementet mener at samme synspunkt kan legges til grunn der beslutning om utsatt iverksetting hindrer tiltakshaver i å igangsette tiltaket.

Reelle hensyn

De nevnte uttalelsene fra Sivilombudet, departementet og rettspraksis peker på vektige argumenter som taler for avbrytelse av fristen for bortfall av rammetillatelsen der det er tale om forhold utenfor tiltakshavers kontroll. I uttalelsene fra Sivilombudet og departementet er det lagt vekt på om tiltakshaver hadde mulighet til å utføre fristavbrytende tiltak og dermed påvirke egen rettsposisjon. Det er også lagt vekt på om vedkommende har gjort det som med rimelighet kan kreves for å få satt i gang arbeidet.

Virkningen av en beslutning om utsatt iverksetting av vedtak etter fvl. § 42 er at vedtaket ikke gir rett eller plikt så lenge iverksettingen er utsatt.^[13] Tiltakshaver er med andre ord rettslig forhindret fra å sette i gang tiltaket og dermed avbryte fristen i pbl. § 21-9 første ledd første punktum. En beslutning om utsatt iverksetting etter fvl. § 42 er underlagt forvaltningens frie skjønn, og forvaltningslovens regler om klage mv. i kapittel IV-VI kommer ikke direkte til anvendelse på beslutningen.^[14] Som påpekt av Statsforvalteren har tiltakshaver videre i liten grad mulighet til å påvirke forvaltningens tidsbruk i saken.

Departementet mener reelle hensyn taler for at en beslutning om utsatt iverksetting etter fvl. § 42 bør få konsekvenser for beregningen av treårsfristen etter plan- og bygningsloven § 21-9 første ledd første punktum.

3. Oppsummering

Etter departementets vurdering er det rettskilder som taler både for og imot departementets konklusjon, og departementet har vært i noe tvil ved vurderingen. Departementet har i denne saken lagt avgjørende vekt på praksis fra Sivilombudet, departementets egne uttalelser, uttalelser i rettspraksis samt de reelle hensynene som gjør seg gjeldende i dette tilfellet.

På bakgrunn av redegjørelsen ovenfor har departementet kommet til at fristen for bortfall av rammetillatelse etter pbl. § 21-9 første ledd første punktum kan anses som avbrutt der kommunen beslutter utsatt iverksetting av igangsettingstillatelse etter fvl. § 42. Departementet presiserer at vi ved denne fortolkningen forutsetter at rammetillatelsen løper ut i den perioden det er gitt utsatt iverksetting. Fristen i pbl. § 21-9 første ledd første punktum avbrytes med andre ord ikke der den utsatte iverksettingen opphører i løpet av treårsfristen.  

 

 

Kopi:

Advokatfirmaet Thommessen AS v/ advokat Simon Ulleland og advokatfullmektig Silje Haagensen

Arntzen de Besche Advokatfirma AS v/ advokat Bård K. H. Berge

 

^[1] Jf. Ot.prp.nr. 45 (2007-2008) s. 325

^[2] Jf. Ot.ptp.nr. 45 (2007-2008) pkt. 7.5.6, s. 105

^[3] Se f.eks. departementets uttalelse i sak 19/1277-6

^[4] Ot.prp.nr. 45 (2007-2008) pkt. 7.5.6, s. 105

^[5] Tidligere plan- og bygningslov 1985 § 96 første ledd første punktum

^[6] Ot.prp.nr. 45 (2007-2008) pkt. 7.2.6, s. 82

^[7] Uttalelsen gjelder direkte plan- og bygningsloven 1985 § 96 første ledd, men er relevant for forståelsen av gjeldende pbl. § 21-9.

^[8] Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 12. utgave, Universitetsforlaget, 2022, s. 463

^[9] «Rt. 1953 s. 549 gir et eksempel der regelen ble håndhevet strengt. En tillatelse til å anlegge bensinstasjon som ble gitt i 1939, ble ikke benyttet på grunn av krigen. Da søkeren i 1945 søkte på ny, fikk han avslag, og søksmålet for å få avslaget underkjent, førte ikke frem.», jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 12. utgave, Universitetsforlaget, 2022, s. 463.

^[10] Innjord/Zimmermann (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer, Byggesaksdelen, bind II, 2. utgave, Gyldendal, 2020, s. 732-733

^[11] Tyrén/Schulze/Ditlefsen, Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis, 3. utgave, TANO, 1992, s. 247-248.

^[12] Tyrén, Plan- og bygningsloven. Lovkommentar, § 21-9. Bortfall av tillatelse (tilgang gjennom juridika.no – krever egen innlogging).

^[13] Jf. Rettsdatas lovkommentar, Jan Fridthjof Bernt, note 1073 til fvl. § 42 (krever egen innlogging).

^[14] Jf. Rettsdatas lovkommentar, Jan Fridthjof Bernt, note 1069 til fvl. § 42 (krever egen innlogging).