§ 21-5 - Om samordningsplikten og planbestemmelser om dokumentasjon

Vi viser til deres e-post av 18. mars 2021 og brev av 23 november 2021. Slik vi forstår henvendelsene stiller dere spørsmål om samordningsplikten etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 21-5 ved vurdering av tilknytningsplikten i pbl. kapittel 27. Dere stiller også spørsmål om adgangen til å gi bestemmelser i planer med krav om mer dokumentasjon i byggesaken enn det byggesaksforskriften krever.

Departementets svar

1. Generelt om samordningsplikten etter pbl. § 21-5

Samordningsplikten for bygningsmyndighetene i byggesaker følger av plan- og bygningsloven § 21-5 første ledd:

"Når tiltaket er betinget av tillatelse eller samtykke fra annen myndighet, eller når planer for tiltaket skal legges fram for slik myndighet, kan kommunen vente med å avgjøre saken inntil det foreligger avgjørelse eller samtykke som nevnt. Kommunen kan også gi rammetillatelse innenfor sitt myndighetsområde, med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til andre myndigheter er brakt i orden, jf. § 21-4 tredje ledd. Kommunen skal i tilfeller som nevnt forelegge saken for de myndigheter som følger av forskrift, hvis ikke avgjørelse eller uttalelse er innhentet på forhånd."

Hensynene bak samordningsplikten er å sikre at viktige hensyn blir ivaretatt i byggesaken, unngå dobbeltbehandling, sikre en god saksflyt, at det blir truffet forsvarlige avgjørelser og ivareta rettssikkerheten til borgerne.^[1] Hvilke myndigheter bygningsmyndighetene har en samordningsplikt med, er uttømmende fastsatt i forskrift om byggesak (SAK10) § 6-2. Samordningsplikten omfatter blant annet kommunen som vegmyndighet, jf. SAK § 6-2 første ledd bokstav d, jf. også Sivilombudets sak 2020/4411.

Bygningsmyndigheten har plikt til å innhente eventuelle tillatelser, samtykker og uttalelser fra de myndighetene som berøres av det aktuelle tiltaket. Om tiltaket vil være betinget av samtykke, tillatelse eller uttalelse vil være et spørsmål om hva som følger av vedkommende sektorlov. Skal det for eksempel føres opp en fritidsbolig med innlagt vann og eget utslipp av spillvann vil det kreve utslippstillatelse etter forurensningslovgivningen.

Pbl. § 21-5 er ingen selvstendig avslagshjemmel, men en saksbehandlingsregel. Bygningsmyndighetene kan avvente med å behandle saken til det foreligger uttalelse, tillatelse eller samtykke fra sektormyndighet. Er det søkt om byggetillatelse i ett trinn kan kommunen etter tiltakshavers ønske gi rammetillatelse innenfor sitt område. I de helt klare tilfellene der det foreligger et endelig avslag etter sektorregelverket, har departementet lagt til grunn at en byggesøknad eller fradelingssøknad kan avvises på ulovfestet grunnlag.^[2]

2. Skille mellom kommunen som anleggseier og forurensningsmyndighet

Etter pbl. § 27-2 første ledd første punktum, følger det at bortledning av avløpsvann skal være "sikret" og "i samsvar med forurensningsloven" før det skjer endring eller opprettelse av eiendom ment til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent. Bestemmelsen angir et materielt krav til tiltaket. Kravet vil følgelig bare gjelde for tiltak som medfører at det oppstår avløpsvann som må bortledes. Ved vurdering av samordningsplikten må det skilles mellom to forhold. Vi redegjør for disse nedenfor.

• Kommunen som anleggseier

Når bestemmelsen sier "sikret" vises det til et privatrettslig forhold, som må avklares i byggesaken. Ved tilknytning til kommunal avløpsledning etter § 27-2 andre ledd innebærer dette at tilknytningen må avklares med kommunen som anleggseier. Kommunen som anleggseier er ikke å regne som sektormyndighet som bygningsmyndighetene må samordne seg med. For å dokumentere at tilkopling til offentlig avløpsledning er sikret, har departementet lagt til grunn at det vil være tilstrekkelig å vise til at kommunen som anleggseier bekrefter at anlegget har kapasitet.^[3] Kommunen kan ikke avslå en søknad om tillatelse på bakgrunn av at vilkår i kommunens VA-norm eller standard abonnementsvilkår ikke er oppfylt. Pbl. § 27-1 bruker også uttrykket "sikret" i første ledd, slik at det samme kan legges til grunn ved tilknytning til offentlig vannledning.

• Bygningsmyndighetens samordningsplikt overfor forurensningsmyndighetene

Når bestemmelsen i pbl. § 27-2 viser til at bortledning av avløpsvann må være "i samsvar med forurensningsloven" vil det, som nevnt over, kunne være nødvendig med tillatelse fra forurensningsmyndighetene for å kunne oppfylle vilkåret. Dersom det er nødvendig med tillatelse fra forurensningsmyndighetene, vil samordningsplikten etter pbl. § 21-5 slå inn.

Spørsmålet om når bortledning av avløpsvann er "i samsvar med forurensningsloven" vil bero på en tolkning av forurensningslovgivningen. Dette er forurensningsmyndighetene nærmest til å svare på. Det er imidlertid vanligvis ikke nødvendig med tillatelse fra forurensningsmyndighetene ved tilkopling (påslipp av avløpsvann) til kommunal avløpsledning.^[4] Bakgrunnen for dette er at påslippet av avløpsvannet fra et tiltak vanligvis dekkes av utslippstillatelsen som er gitt for det kommunale avløpsanlegget.

Dersom kommunen, som anleggseier, gir informasjon om at det ikke er kapasitet på det kommunale avløpsanlegget, jf. pkt. 2.1.1 over, vil dette kunne bety at det kommunale avløpsanlegget må bygges ut og at det er behov for ny utslippstillatelse før nye får knytte seg til det offentlige anlegget.^[5] Det kan også tenkes tilfeller der innholdet i avløpsvannet fra et tiltak er av en slik karakter at selve påslippet til det kommunale avløpsnettet vil kreve egen tillatelse fra forurensningsmyndighetene. I disse tilfellene vil det gjelde en samordningsplikt etter plan- og bygningsloven.

Byggesaker og fradelingsaker, som må samordnes med forurensningsmyndighetene, vil ha en saksbehandlingsfrist på 12 uker, jf. pbl. § 21-7 første ledd. Foreligger det et endelig avslag fra forurensningsmyndighetene, kan bygningsmyndighetene avslå en søknad om tillatelse til tiltak med hjemmel i § 27-2 første ledd.

3. "Teknisk etat" er ikke omfattet av samordningsplikten etter pbl. § 21-5

"Teknisk etat" er ikke i seg selv å regne som sektormyndighet, jf. SAK10 § 6-2. "Teknisk etat" er en del av administrasjonen i kommunen og vil som et utgangspunkt ikke kunne utøve offentlig myndighet. Som hovedregel ligger all offentlig myndighetsutøvelse kommunen kan utøve etter lov til kommunestyret som kommunens øverste organ. Skal "teknisk etat" utøve offentlig myndighet må kompetansen være delegert. Om kompetansen er delegert følger gjerne av kommunens delegasjonsreglement.

Har "teknisk etat" fått delegert kompetanse som bygningsmyndighet og annen sektormyndighet, må "teknisk etat" som bygningsmyndighet samordne sakene innad i etaten der det er påkrevd, jf. pbl. § 21-5. Er kompetansen delegert til ulike deler av administrasjonen (avdelinger, etater, seksjoner) eller til andre politiske organ, må "teknisk etat" som bygningsmyndighet samordne med disse avdelingene eller organene der det er påkrevd, jf. pbl. § 21-5. Det samme gjelder der sektormyndighet ligger til organ utenfor kommunen, som for eksempel hos statsforvalterne eller fylkeskommunene.

4. Planbestemmelser om prosessuelle krav herunder krav til dokumentasjon

Departementet viser til at samordningsplikten for bygningsmyndighetene er uttømmende angitt gjennom SAK10 § 6-2 og pbl. § 21-5. Vi legger til grunn at det ikke er adgang til å gi planbestemmelser med krav om godkjenning av tekniske planer. Dette ville stride mot hovedregelen om at det er tiltakshaver selv som har ansvaret for at tiltaket tilfredsstiller de tekniske kravene i byggteknisk forskrift, og ikke kommunen.

Utgangspunktet er at dokumentasjonskrav følger av pbl. § 21-2, og SAK10 § 5-4. Planbestemmelser etter § 12-7 kan imidlertid også gi hjemmel for dokumentasjonskrav, etter en konkret vurdering, ut fra lokale forhold. Dette kan for eksempel være krav knyttet til miljøundersøkelser, vann- og avløpsløsninger og brannvannsdekning/brannvann, rekkefølgekrav mv. Når det gjelder kommuneplan og planbestemmelser som stiller krav til dokumentasjon i byggesaken, fremgår det av Veileder til kommuneplanens arealdel kap. 4.4.7 at pbl. §§ 11-9 til 11-11 ikke gir anledning til å gi kommuneplanbestemmelser om saksbehandling eller planprosess, eller om eventuelle dokumentasjonskrav til prosjektsøknader ut over det som følger av § 11-9 nr. 8.

Departementet understreker avslutningsvis at kommunene, innenfor disse rammene, er nærmest til å vurdere hvilke krav det er aktuelt å stille i planbestemmelser og tolke rekkevidden av egne planbestemmelser. Det er også kommunen selv som må tolke sine egne planbestemmelser.

 

 

^[1] Innjord, Frode A. og Liv Zimmermann Plan- og bygningsloven med kommentarer [bind II] (2020) s. 701.

^[2] Uttale i sak 16/3588 (publisert)

^[3] Se uttale fra departementet i sak 16/2873 (datert 28. november 2017.) oppfølging av sak 16/2873 (datert 27. september 2016).

^[4] Se uttale i sak 16/2873 (datert 27. september 2016) og sak 21/2119

^[5] Pedersen, O.J, P. Sandvik m.fl. Plan- og bygningsrett Del 2 byggesaksbehandling, håndhevelse og sanksjoner, 3. utg. (2018) s. 488 med videre henvisninger.