§§ 21-2 og 21-4 - Departementet svarer på spørsmål om søknad om riving og oppføring av nybygg - plan- og bygningsloven §§ 21-2 og 21-4

Vi viser til e-post av 17. januar 2022, som ble oversendt til departementet fra Direktoratet for byggkvalitet den 21. februar 2022. Du spør om kommunene har hjemmel til å kreve at det må være gitt ferdigattest for riving av eksisterende bygg før det gis igangsettingstillatelse eller tillatelse i ett trinn for oppføring av nybygg.

Departementet tar ikke stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Kommunen som bygningsmyndighet har ikke hjemmel til å kreve at det må være gitt ferdigattest for riving av eksisterende bygg før det gis tillatelse i ett trinn eller igangsettingstillatelse for oppføring av nybygg.

Departementets vurdering og begrunnelse

1. Søknad i ett trinn

Når en søknad er fullstendig, «skal» kommunen «snarest mulig […] gi tillatelse til tiltaket», hvis tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan, se pbl. § 21-4 første ledd. Dette kalles gjerne for «byggeretten».^[1] Det vil si at kommunene som utgangspunkt plikter å gi tillatelse til et omsøkt tiltak hvis det ikke er i strid med regelverket.

En søknad om tillatelse til tiltak skal som hovedregel behandles i ett trinn.^[2] Da vil tillatelsen gi grunnlag for igangsettelse. Slik vi oppfatter henvendelsen din, opplever Boligprodusentene at enkelte kommuner delvis innvilger søknad om riving og oppføring, som er sendt inn i ett trinn. Du skriver at kommunene gir tillatelse til rivingen, men ikke tar stilling til den delen av søknaden som gjelder oppføringen.

Etter departementets oppfatning har kommunen ikke hjemmel til å delvis behandle en søknad. Kommunen har plikt til å realitetsbehandle enhver søknad om tillatelse, med mindre det søkes i ren sjikanehensikt.^[3] Dette utgangspunktet må gjelde for søknaden i sin helhet. Hvis en søknad om tillatelse til tiltak ikke er oppdelt etter pbl. § 21-2 femte ledd er det i juridisk litteratur lagt til grunn at kommunen ikke kan behandle søknaden i to trinn, med mindre dette avtales særskilt mellom søkeren og kommunen.^[4] Det samme følger forutsetningsvis av forarbeidene til pbl. § 21-2 femte ledd.^[5] Departementet har til den tilsvarende bestemmelsen i pbl. 1985 § 95 tidligere uttalt følgende:^[6]

«Det er etter departementets klare oppfatning et grunnleggende premiss i byggesaker at bygningsmyndighetene ikke kan dele opp behandlingen av en sak uten etter søknad

om delt prosess fra tiltakshaver. […] Formålet med å kunne dele opp søknaden er at tiltakshaver skal kunne organisere planlegging, prosjektering, søknad og gjennomføring på den måten han finner best egnet. Utgangspunktet er vedkommendes søknad […]»

Videre har Sivilombudet presisert at søknaden kun kan splittes opp i rammetillatelse og senere igangsettingstillatelser dersom tiltakshaver ønsker det:^[7]

«Min konklusjon er med andre ord at normalsituasjonen vil være at rammetillatelse bare kan gis der det uttrykkelig er søkt om det […] [O]ppsplitting skal ikke skje uten at søkeren er kontaktet og [har] tilkjennegitt at han ønsker rammetillatelse.»

Som gjennomgangen av rettskildene viser, må kommunen ta stilling til hele søknaden om riving og oppføring, også den delen som gjelder oppføring. Hvis det ikke finnes en avslagshjemmel i plan- og bygningslovgivningen, må kommunen også innvilge den delen av søknaden som gjelder oppføring, jf. «byggeretten».

Du spør videre om kommunen kan kreve at det søkes om ferdigattest for riving før det gis tillatelse i ett trinn for oppføringen. Etter vår vurdering kan ikke kommunen kreve søknad om ferdigattest for riving før det gis tillatelse til oppføring, når tiltakshaver har søkt om tillatelse til tiltakene samlet i ett trinn. Når det er søkt om riving og oppføring samlet, må det tas stilling til om det kan gis tillatelse til de omsøkte tiltakene. Gis det tillatelse må det deretter søkes om ferdigattest samlet.

Kommunen kan imidlertid sette som vilkår for tillatelsen til tiltak i ett trinn at eksisterende bygg skal rives. Riving er i så fall en forutsetning for oppføring av nybygget.

Departementet peker for øvrig på at dersom kommunen ønsker å forsikre seg om at eksisterende bygg blir revet i tråd med vilkåret i tillatelsen, kan kommunen føre tilsyn med tiltaket. Dersom eksisterende bygg ikke er revet i tråd med tillatelsen og vilkår i denne, vil det være et brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, som tilsynsmyndighetene kan forfølge med reaksjoner og sanksjoner (ulovlighetsoppfølging).

2. Søknad om rammetillatelse og igangsettingstillatelse

Plan- og bygningsloven åpner for at hovedregelen om søknadsbehandling i ett trinn kan fravikes dersom tiltakshaver ønsker trinnvis behandling,, se pbl. § 21-2 femte ledd. I forarbeidene til plan- og bygningsloven av 1985 er det presisert hvorfor det åpnes for dette unntaket:^[8]

«Hovedbegrunnelsen er at det ikke bør legges for mye ressurser ned i prosjekter som ikke vil bli tillatt realisert, og at prosjekteringen ofte skjer gradvis. Den formelle behandlingsprosessen kan tenkes delt i flere ledd, i alle fall for større tiltak, slik at de fysiske rammer for et arbeid kan avklares før en eventuelt går videre med detaljprosjektering, kontrollplan og bygging.»

Du spør om kommunene kan kreve søknad om ferdigattest for riving før de gir igangsettingstillatelse til oppføring av nybygget.

Dersom tiltakshaver søker om riving og oppføring av nybygg samlet i en rammesøknad, må kommunen ta stilling til rammesøknaden samlet. Kommunen kan sette vilkår i rammetillatelsen om at det må være gitt igangsettingstillatelse for riving før det gis igangsettingstillatelse for oppføring av nybygg. Etter departementets oppfatning kan kommunen derimot ikke kreve at det sendes inn søknad om ferdigattest for riving før kommunen tar stilling til søknad om igangsettingstillaltelse til oppføring av nybygget. Det er rammetillatelsen som avgjør hvilket tiltak det kan søkes om ferdigattest for. Når det er søkt om rammetillatelse til riving og oppføring samlet, må det søkes om ferdigattest for tiltaket samlet. I søknaden om ferdigattest må tiltakshaver dokumentere at eksisterende bygg er revet i tråd med kravene i plan- og bygningslovgivningen og tillatelsen.

Vi finner for øvrig støtte for dette standpunktet i vår uttalelse i sak 17/4867 (vedlagt). Et av spørsmålene i den saken var om tiltakshaver kan få ferdigattest for hvert enkelt byggverk, etter hvert som de ferdigstilles, dersom det er søkt om flere enkeltstående byggverk i samme rammesøknad. Departementet uttalte blant annet:

«Tiltakshaver står fritt til å søke om hvert enkelt byggverk separat, eller om flere byggverk skal være del av samme søknad. Kommunen kan, som den klare hovedregel, ikke pålegge tiltakshaver å sende inn en søknad for hvert enkelt tiltak. Tiltakshaver kan ikke få ferdigattest for hvert enkelt byggverk, etter hvert som det ferdigstilles. Ferdigattest kan bare gis når de byggverk som fremgår av søknaden og tillatelsen er ferdigstilt.» (vår utheving)

Tilsvarende må etter departementets syn gjelde for riving og oppføring, slik at det søkes om ferdigattest for tiltakene samlet dersom disse er omsøkt i samme søknad.

Departementet peker imidlertid på at kommunen også i byggesaker med trinnvis behandling kan føre tilsyn med om forutsetningen i rammetillatelsen er fulgt opp, det vil si at eksisterende bygg er revet. Dersom eksisterende bygg ikke er revet i tråd med tillatelsen og vilkår i denne, vil det være et brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, som tilsynsmyndighetene kan forfølge med reaksjoner og sanksjoner (ulovlighetsoppfølging).

 

Kopi

Direktoratet for byggkvalitet

 

^[1] O.J. Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2018) s. 189.

^[2] O.J. Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2018) s. 78.

^[3] Kommunal- og regionaldepartementets uttalelse i sak 03/3787 (24. mars 1994) om tilsvarende bestemmelse i plan- og bygningsloven av 1985 § 95.

^[4] O.J. Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2018) s. 696.

^[5] Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 318.

^[6] Brev av 18. mai 2007 til Sivilombudsmannen (sak 07/551-6 KFR).

^[7] SOMB-2007-90.

^[8] Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) s. 116.