§ 21-10 - Om ferdigattest i forbindelse med ulovlighetsoppfølging

Vi viser til e-post av 13. mars.

Henvendelsen gjelder bygg omsøkt og gitt tillatelse til før 1998, og som det da ikke kan utstedes ferdigattest for, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 21-10 femte ledd. Det aktuelle bygget er imidlertid tatt ulovlig i bruk uten midlertidig brukstillatelse. I forbindelse med ulovlighetsoppfølgingen av saken har kommunen stilt en rekke spørsmål knyttet til videre oppfølging, herunder muligheter for midlertidig brukstillatelse/ferdigattest.

Departementets vurdering

Vi gjør innledningsvis oppmerksom på at vår uttalelse er gitt på generelt grunnlag.

1. Innledning

Det er opplyst at den aktuelle bygningen som mangler midlertidig brukstillatelse/ferdigattest, er omsøkt og godkjent før 1998. Ettersom det ikke er gitt nærmere opplysninger om når det aktuelle bygget ble omsøkt og godkjent, er det uklart for oss om den aktuelle byggesaken ble behandlet etter plan- og bygningsloven av 1985 (pbl.85) før endringene som følge av lovrevisjonen av 1997, eller om den er behandlet etter bygningsloven av 1965 alternativt 1924. I forbindelse med den videre oppfølging av byggesaken, er det nødvendig for kommunen å klarlegge hvilket regelverk som kommer til anvendelse.

 

2. Bruk av bygg uten midlertidig brukstillatelse er en ulovlighet som kommunen er forpliktet til å følge opp

Det er i e-posten stilt spørsmål om bygg som er ulovlig tatt i bruk uten midlertidig brukstillatelse ikke kan forfølges etter plan- og bygningsloven kapittel 32, siden de ikke har potensiale for å kunne innlemmes i lovlige former gjennom ferdigattest. Det er videre stilt spørsmål om pbl. § 21-10 femte ledd skal tolkes slik at siden det ikke kan gis ferdigattest, så er det heller ikke adgang til å gi midlertidig brukstillatelse.

Etter både bygningsloven av 1965 og 1924 og plan- og bygningsloven av 1985 og 2008 er det i utgangspunktet ikke tillatt å ta i bruk et bygg før ferdigattest foreligger. Dette utgangspunktet er imidlertid modifisert ved at det under visse forutsetninger er åpnet for å kunne gi midlertidig brukstillatelse[1]. Ferdigattesten markerer imidlertid den formelle avslutningen av byggesaken. 

Dersom det ikke foreligger midlertidig brukstillatelse, vil bruken av bygget være ulovlig. Dette er en ulovlighet som kommunen skal forfølge, jf. pbl. § 32-1 første ledd. Ettersom midlertidig brukstillatelse er et minimumskrav for lovlig å kunne ta i bruk bygget, innebærer dette at beboere må flytte ut frem til slik tillatelse foreligger. 

Ettersom det aktuelle bygget er omsøkt og gitt tillatelse til før 1998, følger det av pbl. § 21-10 femte ledd at kommunen ikke har plikt til utstede ferdigattest. Ettersom bestemmelsen utelukkende regulerer ferdigattest, kan den ikke tolkes dithen at det ikke skal gis midlertidig brukstillatelse. Skal bygget lovlig kunne brukes, er det med andre ord helt nødvendig for eier av bygget å søke om midlertidig brukstillatelse.

 

3. Bruk av bygg uten midlertidig brukstillatelse er ikke en overtredelse av mindre betydning

E-posten er på enkelte punkter noe uklart formulert, men slik vi oppfatter den legger kommunen til grunn at det ikke er adgang til å unnlate å forfølge ulovligheten etter § 32-1 andre ledd "da bruk av tiltaket kan medføre fare for liv og helse, når det ikke foreligger dokumentasjon på at tiltaket er utført i tråd med tekniske krav, særlig feks brannskiller".

Departementet er enig i dette. Det er en øvre grense for hva som kan anses som en ”overtredelse av mindre betydning” etter § 32-1 andre ledd. Et relevant moment ved vurderingen er i hvilken grad ulovligheten berører sentrale interesser som plan- og bygningsloven skal ivareta. Som et generelt utgangspunkt kan det legges til grunn at jo mer graverende ulovligheten er sett hen til plan- og bygningslovens kjerneområder, desto mindre mulighet vil det være for å anvende unntaket i § 32-1 andre ledd da det kan bidra til at viktige hensyn i plan- og bygningsloven undergraves.

Midlertidig brukstillatelse er som nevnt et minimumskrav som loven oppstiller for å kunne ta i bruk et bygg, og kan bare utstedes dersom det gjenstår mindre arbeider som ikke er av betydning for liv og helse. Dette følger av bygningsloven av 1924 og 1965, pbl.85 samt gjeldende plan- og bygningslov. 

Det følger av e-posten fra kommunen at det ikke foreligger noen form for dokumentasjon for at det aktuelle bygget ble utført i tråd med dagjeldende regelverk, herunder i tråd med bl.a. krav til konstruksjons- og brannsikkerhet. Som kommunen selv påpeker i e-posten er det dermed fullt mulig at bruken av bygget kan medføre fare for liv og helse.

Etter departementets oppfatning kan det å ta i bruk et bygg uten midlertidig brukstillatelse, ut fra det som følger innledningsvis, ikke sies å utgjøre en overtredelse av mindre betydning som kommunen kan unnlate å forfølge etter pbl. § 32-1 andre ledd.

 

4. Før lovrevisjonen av 1997 var det kommunen som hadde ansvaret for å besiktige arbeidet (kommunal bygningskontroll)

Det fulgte av både bygningsloven av 1924, 1965 og pbl.85 at bygningsrådet (dvs. kommunen) hadde ansvar for å føre bygningskontroll[2]. Videre, når et arbeid var ferdig skulle bygningsrådet besiktige arbeidet. Ut fra opplysningene gitt i e-posten antar departementet at kommunen ikke har utført slik besiktigelse.

Dersom kommunen har unnlatt å foreta kontroll og/eller besiktigelse, slik loven krevde, kan kommunen potensielt bli erstatningsansvarlige for manglende ivaretagelse av sine forpliktelser. Departementet viser i den forbindelse bl.a. til dom avsagt av Borgarting lagmannsrett (LB-2009-6346), hvor Oslo kommune ble idømt erstatningsansvar for kostnader to sameiere hadde blitt påført som følge av at kommunen hadde gitt brukstillatelse til en seksjon i et nyoppført bygg uten noen kontroll i form av besiktigelse eller innhenting/kontroll av dokumentasjon.

 

5. Det er nødvendig å avslutte saken med midlertidig brukstillatelse

Kommunen har stilt spørsmål om de skal kreve sluttkontroll og utstede midlertidig brukstillatelse etter pbl.85 § 99, som alternativ til ferdigattest.

Kommunen kan ikke kreve gjennomføring av sluttkontroll ettersom dette er et krav som først kom inn i pbl.85 § 99 etter lovrevisjonen av 1997 og innføringen av ansvarsrettssystemet. Etter departementets vurdering vil en mulig tilnærming i stedet være å be om at det utarbeides en tilstandsrapport for bygget som vedlegges søknad om midlertidig brukstillatelse, og dermed gi grunnlag for utstedelse av slik tillatelse.

Det er særlig to forhold tilstandsrapporten bør omtale:

• Er bygget i overensstemmelse med den tidligere gitte tillatelsen? Hvis ikke kan det være behov for søknad om tillatelse for eventuelle endringer som er gjort.
• Foreligger det forhold/avvik av betydning for liv og helse? I så tilfelle er det ikke adgang til å gi midlertidig brukstillatelse før dette er rettet opp i.

 

6. Midlertidig brukstillatelse har ikke tidsbegrenset varighet

Det er videre i e-posten gitt uttrykk for at man ikke kan "se at loven åpner for utstedelse av alternativ brukstillatelse av mer varig karakter".

Ut fra det siterte kan det synes som om kommunen har forstått begrepet ”midlertidig brukstillatelse” dithen at slike tillatelser har en tidsbegrenset varighet.

En midlertidig brukstillatelse har ikke – og kan heller ikke gis – tidsbegrenset varighet. Dersom det i en midlertidig brukstillatelse er oppstilt frist for ferdigstillelse av gjenstående arbeider, er altså ikke konsekvensen av fristoversittelsen at den midlertidige brukstillatelsen faller bort, slik at det er nødvendig med en ny søknad om midlertidig tillatelse. Skal en midlertidig brukstillatelse ”falle bort”, er det nødvendig med en aktiv handling fra myndighetenes side, som for eksempel omgjøring etter fvl. § 35 første ledd bokstav c.

I forbindelse med plan- og bygningsloven av 2008 ble det tydeliggjort at dersom det er satt en frist for å ferdigstille gjenstående arbeider og denne ikke overholdes, så utgjør dette en ulovlighet som kommunen skal forfølge, jf. pbl. § 32-1 første ledd. Dette følger både av Ot. prp. nr. 45 (2008-2008) side 326 og direkte av ordlyden i pbl. § 21-10 tredje ledd fjerde punktum:

”Dersom gjenstående arbeider ikke blir utført innen fristen, skal kommunen gi pålegg om ferdigstillelse, som kan gjennomføres ved sanksjoner etter kapittel 32.”

 

 

[1] I bygningsloven av 1924 het dette "midlertidig innflyttingstillatelse". Gjenstående mangler måtte rettes innen en viss frist, jf. § 142, tredje ledd. Både i bygningsloven av 1965 og pbl.85 var adgangen til å gi midlertidig brukstillatelse nærmere regulert i § 99.

[2] Begrepet "tilsyn" ble brukt både i bygningsloven av 1924 § 136 første ledd, bygningsloven av 1965 § 97 første ledd og pbl.85 § 97 (før lovrevisjonen av 1997).