§ 21 - Kommuneloven §§ 36-38 og likestillingsloven § 21 - anvendelse på statlige nemnder og ikke-offentlige utvalg m v, herunder selskapsorganer

Saksnummer: 98/5456 E HI/ESI

Dato: 03.09.1998

 

Kommuneloven §§ 36-38 og likestillingsloven § 21 - anvendelse på statlige nemnder og ikke-offentlige utvalg m v, herunder selskapsorganer

Vi viser til Kommunal- og regionaldepartementets brev 25 mai 1998 med vedlegg. Lovavdelingen bes vurdere om reglene om kjønnsrepresentasjon i likestillingsloven § 21 og/eller kommuneloven §§ 36-38 kommer til anvendelse ved valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt og fylkeskommunalt plan, og ved kommuners og fylkeskommuners valg av medlemmer til organer m v som ikke er offentlige, herunder generalforsamling og styre i aksjeselskaper.

For enkelhets skyld er terminologien nedenfor tilpasset forholdene i primærkommunene. Synspunktene gjelder tilsvarende for fylkeskommunene.

I. Valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt plan

Vi vil her behandle spørsmålet om reglene om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven §§ 36-38 (eventuelt likestillingsloven § 21) kommer til anvendelse når kommunale organer velger medlemmer til statlige nemnder.

1       Anvendelsesområdet for saksbehandlingsreglene i kommuneloven kap 6 - herunder reglene om kjønnsrepresentasjon i §§ 36-38 - er angitt i kommuneloven § 29. I utgangspunktet gjelder reglene for alle «folkevalgte organer».

Til tross for ordlyden i § 29 finner vi det klart at reglene i kap 6 ikke gjelder direkte for saksbehandlingen i folkevalgte statlige organer, selv om medlemmene er valgt av en kommune eller fylkeskommune. Dette følger av kommuneloven § 2, som fastsetter at loven regulerer «kommuners og fylkeskommuners virksomhet». Det er dessuten klart forutsatt i forarbeidene til § 29 at kriteriet «folkevalgte organer» kun omfatter kommunale eller fylkeskommunale organer, jf Ot prp nr 42 (1991-92) s 281-282, se også NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner s 371-372.

Man kan ikke derved slutte at reglene ikke får anvendelse på det kommunale organets behandling av saker om oppnevnelse av medlemmer til en statlig nemnd e l. I den grad reglene i kommuneloven kap 6 retter seg mot selve fremgangsmåten ved behandlingen av saker i kommunale organer, kan vi ikke se noen grunn til at reglene ikke skulle gjelde på samme måte som i andre typer saker som organet behandler. Vi antar således at reglene om f eks avholdelse av møter, vedtaksførhet og endring av saksliste m v i §§ 30-34 i utgangspunktet gjelder fullt ut også ved oppnevnelse av medlemmer til statsorganer, med mindre annet følger av regelverket for vedkommende statsorgan.

Reglene om kjønnsfordeling i §§ 36-38 er imidlertid av en annen karakter, idet de berører selve organiseringen av organene. På bakgrunn av at kommuneloven ifølge § 2 tar sikte på å regulere virksomheten i kommunene, må det kreves særlige holdepunkter i kjønnsfordelingsreglene eller utenfor kommuneloven for at reglene skal anses å gjelde for statlige nemnder.

Kommunelovens bestemmelser om kjønnsprosent gir ikke holdepunkter for en slik slutning. Tvert imot gjelder bestemmelsene etter sin ordlyd for «folkevalgte organer» og «nemnder», se f eks begrepsbruken i kommuneloven § 35 nr 3-5, som inneholder de overordnete reglene om avstemningsmåten. Med disse uttrykkene siktes det som nevnt til kommunale organer. Heller ikke forarbeidene til reglene om personvalg m v i kommuneloven §§ 35-38 gir grunnlag for å anse statsorganer oppnevnt av kommuner, som omfattet av bestemmelsene, jf Ot prp nr 42 (1991-92) s 133 flg, der det konsekvent tales om kommunale organer.

Det må derfor undersøkes om det finnes holdepunkter utenfor kommuneloven for gi reglene direkte anvendelse på kommunalt oppnevnte statsorganer.

2       Når det gjelder valg av medlemmer til fylkeslandbruksstyret, er bl a reglene i kommuneloven §§ 36-37 gitt tilsvarende anvendelse gjennom jordloven § 5 tredje ledd siste punktum. Det følger altså uttrykkelig av bestemmelsen at reglene om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven gjelder når oppnevningen av medlemmer skjer ved forholdsvalg. Harmonihensyn tilsier etter vår mening at prinsippet om kjønnsfordeling må følges også ved  flertallsvalg. Dette synes også forutsatt i forarbeidene til jordloven § 5, jf Ot prp nr 72 (1993-94) s 80 annen spalte.

3       I brevet fra Kommunal- og regionaldepartementet er det reist spørsmål om likestillingsloven § 21 fjerde ledd medfører at reglene om kjønnsfordeling i kommuneloven gjelder generelt for de statlige nemndene det her er tale om. Bestemmelsen lyder:

«For utvalg m.v. valgt av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner gjelder bestemmelsene i kommuneloven.»

Ordlyden i bestemmelsen lar seg forene med et synspunkt som nevnt. Ved tolkningen må man imidlertid ta i betraktning bestemmelsens forhistorie og formål.

Bestemmelsen i likestillingsloven § 21 fjerde ledd kom til gjennom en lovendring i 1995. Bakgrunnen for lovendringen var at reglene om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven grep inn på områder som også var regulert av likestillingsloven § 21, idet denne bestemmelsen gjaldt generelt for både statlige og kommunale organer. Det ble derfor ansett å foreligge et behov for harmonisering og lovteknisk samordning av reglene, se Ot prp nr 29 (1994-95) s 13, jf s 16 annen spalte. Som et ledd i denne samordningen tok man inn en henvisning til kommunelovens bestemmelser i likestillingsloven § 21 fjerde ledd. Tanken var at kommunelovens regelverk om kjønnsfordeling m v innenfor sitt område skulle innebære en uttømmende regulering av problemkomplekset. Derimot er det ikke holdepunkter i forarbeidene for å anta at man gjennom vedtakelsen av likestillingsloven § 21 fjerde ledd tok sikte på å utvide anvendelsesområdet for kjønnsfordelingsreglene i kommuneloven §§ 36-38 i forhold til det som følger av kommuneloven § 29 sammenholdt med § 2.

På bakgrunn av de klare forutsetningene i forarbeidene, kan likestillingsloven § 21 fjerde ledd neppe gi tilstrekkelig grunnlag for å anse kommunalt oppnevnte statsorganer som direkte omfattet av reglene i kommuneloven §§ 36-38.

På den annen side var formålet med å unnta kommunesektoren fra anvendelsesområdet for likestillingsloven § 21 fjerde ledd, åpenbart ikke å innsnevre virkeområdet for prinsippet om kjønnsfordeling. Det kan derfor reises spørsmål om bestemmelsen må tolkes innskrenkende, slik at reglene i § 21 fortsatt anses å gjelde for statsorganer oppnevnt av kommunale organer.

Hensynet til samordning mellom likestillingsloven og kommuneloven taler imidlertid mot å anlegge et slikt synspunkt: Foruten regler om kjønnsfordeling, inneholder kommunelovens bestemmelser om personvalg i § 35 nr 3-5 og §§ 36-38, regler om avstemningen og valgoppgjøret m v. I tilfeller der særlovgivningen ikke inneholder regler om fremgangsmåten ved oppnevnelse av representanter, bør utgangspunktet etter vårt syn være at i hvert fall de sistnevnte reglene i kommuneloven anvendes analogisk overfor de statlige nemndene. Ettersom reglene om kjønnsfordeling i kommuneloven utgjør en integrert del av dette regelverket, virker det uhensiktsmessig å måtte holde reglene om kjønnsfordeling utenfor ved anvendelsen av regelverket. Harmoniserings- og samordningshensynet som ligger til grunn for likestillingsloven § 21 fjerde ledd, blir derfor best ivaretatt ved at det samlede regelverk om personvalg i kommuneloven brukes analogisk ved oppnevnelser til de statlige nemndene, samtidig som nemndene anses å falle utenfor området for likestillingsloven § 21.

4       Under en viss tvil antar Lovavdelingen etter dette at verken kommuneloven §§ 36-38 eller likestillingsloven § 21 gjelder direkte når kommuner velger medlemmer til statlige nemnder på kommunalt plan, med mindre reglene er gitt tilsvarende anvendelse gjennom regelverket for vedkommende organ. Derimot taler reelle hensyn for at både reglene om kjønnsfordeling og de øvrige reglene om personvalg i kommuneloven anvendes analogisk på disse organene, i den grad dette er forenlig med reglene i særlovgivningen.

II. Valg/oppnevnelse av medlemmer til ikke-offentlige organer m v

Vi vil så vurdere om reglene om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven §§ 36-38  (eventuelt likestillingsloven § 21) kommer til anvendelse når kommuner velger medlemmer til ikke-offentlige organer. Aksjeselskaper vil i første omgang bli holdt utenfor drøftelsen.

1       Som nevnt gjelder reglene om kjønnsfordeling i kommuneloven §§ 36-38 i utgangspunktet kun ved valg av medlemmer til folkevalgte kommunale organer. I tråd med synspunktene ovenfor bør imidlertid reglene som utgangspunkt anvendes analogisk på ikke-offentlige nemnder m v i den utstrekning likestillingsloven § 21 gjelder for slike nemnder som er oppnevnt av statsorganer, slik at prinsippet om kjønnsfordeling også i denne sammenheng får samme gjennomslag i kommunal som i statlig sektor. Vi vil derfor ta utgangspunkt i en tolkning av likestillingsloven § 21.

2       Overskriften til likestillingsloven § 21 trekker i retning av at bestemmelsen kun gjelder for offentlige organer, jf uttrykket «offentlige utvalg m.v.». Også kriteriet «utvalg, styrer, råd, nemnder» i første ledd første punktum synes å passe best på forholdene i den offentlige forvaltningen. På den annen side er det et overordnet formål med likestillingsloven å fremme likestilling mellom kjønnene «på alle samfunnsområder», jf § 1 annet ledd. Dessuten er opplistingen i § 21 første ledd første punktum ikke uttømmende, og ordlyden i bestemmelsen er heller ikke for øvrig så klar at den kan sies å gi noe generelt og sikkert svar på spørsmålet. I den nærmere vurderingen må man derfor se hen til forarbeidene og reelle hensyn.

I Ot prp nr 67 (1980-81) s 6 første spalte er det uttalt at reglene også gjelder ved oppnevnelse eller valg av medlemmer til utvalg som ikke er offentlige. Som eksempel nevnes bankenes representantskap. For så vidt gjelder dette eksemplet, viser vi til at sparebankloven § 8 annet ledd første punktum uttrykkelig fastsetter at kommunestyret eller fylkestinget skal oppnevne medlemmer til bankenes forstanderskap, uavhengig av om kommunen/fylkeskommunen har eierinteresser i banken. Regelen er begrunnet i behovet for offentlig kontroll med bankdriften, jf Ot prp nr 5 (1960-61) s 10 første spalte. Inntil 1990 inneholdt forretningsbankloven § 11 en liknende regel for så vidt gjaldt representantskapet i forretningsbanker.

De offentlige representantenes funksjon har i slike tilfeller sterke likhetstrekk med utførelse av alminnelige forvaltningsmessige tilsynsoppgaver. Ut fra sammenhengen med tradisjonell offentlig virksomhet kan det derfor virke naturlig at reglene i likestillingsloven også gjelder i slike og liknende tilfeller. Som nevnt kan ordlyden ikke sies å være til hinder for et slikt standpunkt.

3       På bakgrunn av forarbeidene og reelle hensyn antar Lovavdelingen under en viss tvil at likestillingsloven § 21 iallfall gjelder for ikke-offentlige utvalg m v når det er særskilt bestemt at det offentlige skal oppnevne representanter til utvalget, og dette skyldes hensynet til samfunnsmessig kontroll e l, sml sparebankloven § 8. Reglene vil selvsagt bare gjelde for de offentlig oppnevnte medlemmene.

Når kommunale organer foretar oppnevnelser til slike organer, bør utgangspunktet være at reglene om kjønnsfordeling (og øvrige regler om personvalg) i kommuneloven anvendes analogisk, jf punkt I.4 ovenfor.

III. Anvendelse av kjønnsfordelingsreglene på generalforsamlingen og styret i aksjeselskaper

Vi vil så vurdere om reglene om kjønnsfordeling gjelder ved oppnevnelse av representanter til generalforsamlingen og styret i aksjeselskaper som er helt eller delvis eid av kommunen. Liknende problemstillinger i forhold til andre selskapsformer, vil ikke bli behandlet her.

Også i denne sammenheng vil vi først undersøke hvordan problemstillingen er regulert i likestillingsloven § 21.

1. Generelt

I et aksjeselskap utøver det offentlige sin myndighet gjennom generalforsamlingen etter de alminnelige, privatrettslige reglene i aksjeloven. Selv om det ofte vil knytte seg viktige samfunnsinteresser til virksomheter som forvaltningen har eierinteresser i, står det offentlige i denne sammenheng prinsipielt sett i samme stilling som enhver annen aksjeeier. I motsetning til når det gjelder sparebanker m v, foreligger det altså ingen særlige, rettslige holdepunkter utenfor likestillingsloven for at reglene om kjønnsrepresentasjon gjelder.

2. Generalforsamlingen i et aksjeselskap

De som møter som representanter for statens aksjer på generalforsamlingen i et aksjeselskap, vil klart nok være oppnevnt av et «offentlig organ», jf likestillingsloven § 21 første ledd første punktum. Derimot synes det språklig sett noe anstrengt å regne et årlig møte mellom eierne og styret i et aksjeselskap som omfattet av kriteriet «utvalg, styrer, råd, nemnder m.v.».

Problemstillingen er ikke direkte berørt i forarbeidene til bestemmelsen. Derimot er det lagt til grunn at interne arbeidsgrupper og «faglige team» m v som går inn som en del av det daglige arbeidet i administrasjonen eller liknende, ikke kan regnes som et utvalg e l i lovens forstand, jf Ot prp nr 67 (1980-81) s 6 første spalte, jf s 14. Dette kan bl a begrunnes i at oppnevnelsen gjerne skjer på grunnlag av medlemmenes stilling og funksjon i det offentlige organet snarere enn ut fra en friere vurdering, og at reglene om kjønnsprosent derfor ikke passer.

I et statseid aksjeselskap vil fagstatsråden og/eller personer fra embetsverket stille som representant for statens aksjer på generalforsamlingen, jf Grunnloven § 19 og Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8 utg, 1998) s 235. Ettersom statsrådens representasjon følger av Grunnloven, kan det selvsagt bare være aktuelt å anvende likestillingsloven § 21 på deltakere fra embetsverket, og en forutsetning vil være at det er minst to representanter fra embetsverket, jf første ledd annet punktum. Anvendelse av bestemmelsen vil imidlertid kunne medføre at man avskjæres fra å kunne sende de representantene som naturlig peker seg ut på bakgrunn av sin ekspertise på området. Det synes dessuten naturlig å anse representasjon på generalforsamlingen som en integrert del av representantenes arbeidsoppgaver og faglige gjøremål, slik at de oppnevnte representantene må regnes som «faglige team» snarere enn som «utvalg» e l i lovens forstand.

Lovavdelingen antar etter dette at likestillingsloven § 21 ikke gjelder for de offentlig oppnevnte representantene til generalforsamlingen i et aksjeselskap.

På denne bakgrunn kan det heller ikke være aktuelt å la reglene i kommuneloven §§ 36-38 komme til analogisk anvendelse i forhold til generalforsamlingen i kommunale selskaper.

3. Styret i et aksjeselskap

Selv om ordet «styrer» er brukt i likestillingsloven § 21 første ledd første punktum, kan ordlyden ikke sies å være avgjørende for spørsmålet om styret i et aksjeselskap er omfattet av bestemmelsen, se nærmere punkt II.2 ovenfor. Derimot synes det forutsatt i arbeidsgruppens innstilling at reglene kan komme til anvendelse på styret i et privatrettslig subjekt, jf Ot prp nr 67 (1980-81) s 14 annen spalte. Ettersom styret i et aksjeselskap velges av generalforsamlingen, blir et sentralt spørsmål om generalforsamlingen kan regnes som et «offentlig organ» i lovens forstand.

Ifølge Ot prp nr 67 (1980-81) s 6 første spalte skal uttrykket «offentlig organ» i utgangspunktet tolkes på samme måte som uttrykket «forvaltningsorgan» i forvaltningsloven.

Det er på det rene at aksjeselskaper som helt eller i det vesentlige er eid av det offentlige og som ikke hovedsaklig driver konkurranseutsatt virksomhet, etter en konkret vurdering kan være omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven, jf St meld nr 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen (offentlighetsmeldingen) s 41. De enkelte selskapsorganene - herunder generalforsamlingen - vil derimot ikke kunne regnes som selvstendige forvaltningsorganer etter disse lovene. Det er imidlertid ikke nødvendig å forstå forarbeidene til likestillingsloven slik at grensedragningen etter likestillingsloven § 21 skal være helt identisk. Problemstillingen må derfor settes i en større sammenheng, der det avgjørende må være i hvilken grad hensynene som begrunner at et aksjeselskap som sådant kan være omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven, samtidig taler for at likestillingsloven § 21 kan komme til anvendelse når generalforsamlingen oppnevner styre i et slikt selskap.

Kjønnsfordelingsreglene griper i langt større grad enn forvaltningsloven og offentlighetsloven direkte inn i selskapenes organisatoriske forhold. Hovedformålet med å skille ut offentlig virksomhet i et aksjeselskap, vil nettopp være å sikre virksomheten en større administrativ og økonomisk handlefrihet enn de forvaltningsmessige organisasjonsmodellene tillater. Som oftest vil dessuten aksjeselskaper i det minste ha et innslag av konkurranseutsatt virksomhet. Dersom likestillingsloven § 21 anses å komme til anvendelse, vil de offentlig eide selskapene ikke få de samme rettslige rammevilkårene som sine privateide konkurrenter ved utvelgelsen av personell. Dette vil kunne innebære et konkurransemessig handikapp som langt overstiger det som følger av at offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelder, særlig dersom reglene gjøres gjeldende ved valg eller oppnevnelse av nøkkelpersonell i selskapet.

Synspunkter som gjøres gjeldende i forhold til forvaltningsloven og offentlighetsloven, kan derfor ikke uten videre overføres til foreliggende problemstilling. I hvert fall når det gjelder aksjeselskaper som driver en viss konkurranseutsatt virksomhet, finner vi det nærliggende å karakterisere også styret som et «faglig team» snarere enn som et «utvalg» e l, jf punkt III.2 ovenfor.

På den annen side driver en del offentlig eide aksjeselskaper virksomhet av mer tradisjonell forvaltningsmessig karakter uten være utsatt for konkurranse fra private aktører i nevneverdig grad. At utskilling av offentlig virksomhet i et aksjeselskap uten videre skal medføre at selskapet som helhet faller utenfor likestillingsloven § 21, vil i slike tilfeller kunne fremstå som en utilsiktet bivirkning av valget av organisasjonsmodell. Samtidig vil argumentene mot å trekke paralleller til vurderingene etter offentlighetsloven og forvaltningsloven, ikke gjøre seg gjeldende i samme grad. Videre synes det som nevnt forutsatt i forarbeidene til likestillingsloven at reglene om kjønnsprosent kan komme til anvendelse overfor styret i et privatrettslig subjekt, se også formålsbestemmelsen i likestillingsloven § 1 annet ledd. I hvert fall sålenge selskapet i det alt vesentlige er eid av det offentlige, vil dessuten anvendelse av likestillingsloven § 21 være praktisk forenlig med aksjelovens system for oppnevnelse av styre.

Under sterk tvil er Lovavdelingen etter en samlet vurdering kommet til at likestillingsloven § 21 i prinsippet kan komme til anvendelse på de offentlig oppnevnte representantene til styret i et aksjeselskap. En forutsetning vil være at generalforsamlingen kan regnes som et offentlig organ, og på bakgrunn av hensynene ovenfor må vurderingen på dette punkt være strengere enn vurderingen av om selskapet som sådant er omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Det må etter vårt syn være et vilkår at selskapet i det alt vesentlige driver mer tradisjonell forvaltningsvirksomhet, uten å være utsatt for konkurranse av noen betydning fra private aktører. Anvendelse av reglene vil derfor først og fremst være aktuelt for selskaper som har en rettslig eller faktisk monopolstilling. For øvrig vil spørsmålet bero på en helhetsvurdering, der det i tillegg må legges vekt på bl a bakgrunnen for opprettelsen av selskapet og graden av økonomisk og administrativ tilknytning til det offentlige, se nærmere offentlighetsmeldingen s 41.

I kommunale aksjeselskaper bør utgangspunktet være at reglene om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven §§ 36-38 anvendes analogisk på styret i aksjeselskaper i den utstrekning dette følger av retningslinjene ovenfor.

IV. Spørsmålet om lovregulering

Lovavdelingen er enig i at det kan være grunn til å lovfeste uttrykkelig at prinsippet om kjønnsfordeling gjelder for statlige utvalg e l oppnevnt av kommuner. Etter det vi forstår, har det imidlertid knyttet seg tvil også til spørsmålet om øvrige regler i kommuneloven kap 6 kommer til anvendelse på slike utvalg. Dette taler for at det samlede problemkompleks bør undergis lovregulering. Vi antar at det vil være mest hensiktsmessig å ta inn regler om dette i den enkelte særlov, slik at reglene kan tilpasses eventuelle særtrekk ved det enkelte utvalg.

Det kan også være behov for å avklare i hvilken grad reglene om kjønnsfordeling gjelder for ikke-offentlige utvalg. Særlig spørsmålet om styret i en generalforsamling er omfattet av reglene, har voldt betydelig tvil, og liknende problemstillinger kan oppstå i forhold til både de enkelte organene i andre typer selskaper og i forhold til selskapene som sådanne. Vi finner det imidlertid lite naturlig å ta inn eventuelle bestemmelser om kjønnsfordeling i selskapslovgivningen. Antakelig vil det være mest hensiktsmessig å gi felles bestemmelser for kommunal og statlig sektor i likestillingsloven. Den nærmere utformingen/plasseringen av reglene vil henge nøye sammen med de rettspolitiske standpunktene som legges til grunn for reglene. Lovavdelingen kan vanskelig uttale seg om disse lovtekniske spørsmålene før fagdepartementene eventuelt har foretatt nærmere vurderinger på dette punkt.

V. Materielle merknader til høringsnotatet

Justisdepartementet har ingen merknader til høringsnotatet om endringer av kommunelovens likestillingsregler, utover det som følger av fremstillingen ovenfor.