§ 20-1 bokstav d, §§ 32-3 og 32-5 Klage på pålegg om tilbakeføring og fastsettelse av tvangsmulkt, Vågsøy kommune

Vi viser til oversendelse fra Fylkesmannen av 16.03.2012, samt brev av 28.03.2012 fra Arne Kråkenes(for klagerne) med supplerende merknader. Klagen gjelder Fylkesmannens vedtak av 01.02.2012, om pålegg om tilbakeføring og fastsettelse av tvangsmulkt. Vedtaket er påklaget den 09.02.2012 av Arne Kråkenes på vegne av Heidi og Harald Rønhovde. Klagen er fremsatt i rett tid og vilkårene for å behandle klagen
som klagesak er oppfylt, jf. fvl. § 29. Departementet beklager den lange
saksbehandlingstiden.

Fylkesmannen vurderte klagen i oversendelsesbrev av 16.03.2012, men fant ikke grunnlag for å endre sitt vedtak av 01.02.2012.

Sakens bakgrunn
Vågsøy kommune godkjente oppføring av naust/sjøbu på eiendommen gbnr. 138/130 i vedtak av 14.12.2005. Vedtaket ble påklaget av Egil Moe og Åse Dybedahl, jf. brev av 28.11.2008 og 11.01.2009. Fylkesmannen behandlet klagene og fattet vedtak 16.03.2010 og 20.10.2010. Begge klagene ble avvist av Fylkesmannen som for sent innkommet.
Gjennomgangen av saken avdekte saksbehandlingsfeil fra kommunens side. Fylkesmannen vurderte derfor omgjøring i medhold av forvaltningsloven § 35 fjerde ledd andre punktum. Fylkesmannen omgjorde ikke vedtaket, og la avgjørende vekt på at partene hadde innrettet seg etter kommunens vedtak. Selv om byggesøknaden
inneholdt enkelte mangler, la Fylkesmannen til grunn at feilen hovedsakelig skyldtes kommunens saksbehandling.

Den 25.10.2010 mottok Fylkesmannen et nytt brev fra Dybedal, med kopi av et brev hun hadde sendt Vågsøy kommune den 29.03.2010. I dette brevet anførte hun at tiltaket ikke var i samsvar med det omsøkte formålet. Fylkesmannen ba kommunen ta stilling til opplysningene i brevet, jf. brev av 26.10.2010 og 21.01.2011. Kommunen gjennomførte befaring på eiendommen den 25.01.2011, jf. befaringsrapport av 18.02.2011. Kommunen vurderte det slik at befaringen ikke ga grunnlag for videre oppfølgning.

Fylkesmannen mottok flere brev fra Dybedal og Moe med ytterligere opplysninger og krav om ny befaring jf. brev av 07.03.2011, 13.03.2011, 14.03.2011, 16.03.2011 og 11.04.2011. På bakgrunn av dette valgte Fylkesmannen å gjennomføre befaring på eiendommen den 18.05.2011. Fylkesmannen tok bilder på eiendommen under befaringen. Det ble sendt ut forhåndsvarsel den 20.05.2011. 

Saken ble vurdert på nytt på bakgrunn av merknader fra tiltakshaver, se brev av 31.05.2011 og telefonnotat av 26.07.2011 og 29.07.2011. Saken ble deretter fulgt opp med nytt forhåndsvarsel om søknadsplikt for bruksendring, pålegg, forelegg og tvangsmulkt den 07.12.2011.

Tiltakshaver kom med nye merknader i saken i brev av 19.12.2011. Det ble også søkt om fasadeendring og godkjenning av rominndelingen i andre etasje i bygningen. Søknaden ble sendt kommunen 23.12.2011. Bruksendring var ikke omfattet av søknaden.

I sitt vedtak av 01.02.2012, påla Fylkesmannen eierne av eiendommen gbnr. 138/130 å fjerne to vegger og bardisk i rom i bygningens andre etasje, jf. pbl. § 32-3. Frist for utførelse ble satt til 1. juni 2012. I tillegg ble eierne ilagt en tvangsmulkt på kr. 25 000 ved utløpet av fristen, og kr. 500,- per dag til pålegget er utført, jf. pbl. § 32-5.

Fylkesmannen la særlig vekt på at bruksendring av naust og sjøboder uten tillatelse er i strid med nasjonal arealpolitikk. Fylkesmannen mente derfor at saken har prinsipiell betydning. Etter en samlet vurdering kom Fylkesmannen til at etasjen var tilrettelagt for annen bruk enn det som var godkjent, jf. søknad datert 22.11.2005. Idet tiltakshaver ikke hadde søkt om bruksendring, jf. SAK 10 § 2-1 og pbl. § 20-1 bokstav d, la Fylkesmannen til grunn at det forelå et avvik fra reglene i plan- og bygningsloven.

På vegne av grunneierne, har Arne Kråkenes påklaget vedtaket i brev av 09.02.2012. Grunneierne mener de har vært i god tro fra eiendommen ble kjøpt i 2001, og frem til kommunen gjorde dem oppmerksomme på feil saksbehandling i 2009. Etter det opplyste hadde de ikke kunnskaper om at planstatusen for gbnr. 138/130 var endret til friområde ved rullering av kommuneplanen i 2002, jf. vedtak av 02.12.2002, sak K 066/02.

I klagen understrekes det at formålet med bygget aldri har vært noe annet enn dagens bruk, dvs. lager, arbeidsrom og oppgang mot det store rommet og altanen på østsiden. Tiltakshaver mener naustet/sjøboden bør regnes som en del av hagen, idet det bare ligger 7 meter fra hovedhuset. Bygget er etter tiltakshavers syn, oppført etter godkjente tegninger, datert 11.11.2005.

Departementet viser for øvrig til Fylkesmannens redegjørelse i vedtak av 01.02.2012, for oppsummering av anførslene i klagen.

Departementet skal bemerke
Departementets kompetanse i klagesaker fremgår av fvl. § 34. Det fremgår av andre ledd at departementet kan prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter og ta opp forhold som ikke er berørt av klager. 

Vågsøy kommune godkjente oppføring av ”Nybygg-naust” ved tillatelse av 14.12.2005. Klagerne opplyser at de søkte kommunen om oppføring av ”naust/sjøbod”, fordi de var usikre på hva de skulle kalle bygningen. Fylkesmannen har lagt til grunn at bygningen er godkjent som kombinert naust og sjøbod.

Departementet viser til at det av nasjonal produktspesifikasjon for fremstilling av naust i plan, fremgår at ”naust” er ”uthus for oppbevaring av båt, utstyr for båt og fiskeredskap.” 

Videre presiserer departementet at det i plan- og bygningsretten er et sentralt prinsipp at et tiltak som er godkjent oppført til et bestemt formål, ikke kan tas i bruk til et annet formål uten søknad og godkjenning. Det avgjørende er om bygningen fremdeles er egnet til bruk som naust, og faktisk blir brukt som det. Ved vurderingen av hvilken faktiske bruk som forekommer, kan det legges vekt på hvilken bruk det er lagt til rette
for, jf. byggesaksforskriften (SAK10) § 2-1 a. 

I sitt vedtak av 01.02.2012 legger Fylkesmannen til grunn at bygningen ble søkt oppført som naust, og påpeker at det ikke er i samsvar med naustformålet å benytte naustloftet, eller tilrettelegge for å benytte dette som stue/oppholdsrom. Departementet tiltrer denne vurderingen.

Fylkesmannen påpeker videre at klagernes kjennskap til arealstatusen for eiendommen ikke kan være avgjørende for den konkrete saken. Departementet er enig i at dette ikke er det sentrale tema i saken. I likhet med Fylkesmannen, vurderer departementet det slik at det sentrale i saken er om et bygg som er godkjent oppført som naust, blir
innredet og eventuelt benyttet til annet formål enn naust.

I sak nr. 2005/4421(2006.05.29), som gjelder veiledning vedrørende grensegangen mellom uthus og fritidsbolig, uttalte Miljøverndepartementet følgende:

”I utgangspunktet er det rimelig klart hva som er forskjellen på en sjøbod eller et båthus og en fritidsbolig. Sjøboden eller båthuset skal brukes til oppbevaring av båter med tilhørende utstyr, og skal ikke benyttes til beboelse og overnatting. Spørsmålet om det er foretatt bruksendring må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Hvordan bygningen framstår og brukes vil være avgjørende. Bygningens utforming og innredning vil være viktige momenter i vurderingen.”

Uttalelsene peker på at det må foretas en konkret vurdering av hvordan bygningen fremstår , og den bruk som finner sted. Departementet viser til SAK10 § 2-1 som angir at det foreligger en bruksendring hvis ”byggverk eller del av byggverk tas i bruk til eller blir tilrettelagt for annet enn det som følger av tillatelse eller lovlig etablert bruk”. I den konkrete vurderingen i den foreliggende saken vil utforming og innredning av
arealet stå sentralt, for å kunne avgjøre om det er foretatt bruksendring.

Departementet viser til at i følge saksdokumentene, samt fotodokumentasjonen, er overetasjen på bygningen inndelt i flere rom. De ulike rommene er omtalt som ”gang”, ”arb. rom”, ”wc”, ”lager” og ”maritimt fellesrom med lokal historie”, jf. planen for rominndeling av 23.12.2011. Etter Fylkesmannens syn, vil en slik rominndeling utvide brukspotensialet for bygningen vesentlig, også til bruk som ikke går inn under naustformålet. Fylkesmannen legger til grunn at rominndelingen i andre etasje ikke kan godkjennes uten at det samtidig søkes om bruksendring. Departementet slutter seg til dette, og kan heller ikke se at det er behov for å inndele i så mange rom som her, sett hen til den bruken klagerne skisserer. 

Av Fylkesmannens redegjørelse, fremgår det at veggene i det største rommet er isolert, samt at det er benyttet gulv- og veggmaterialer som ikke er vanlig for naust/sjøboder. I tillegg viser Fylkesmannen til at de opprinnelige byggetegningene fra 2005 ikke har noen plan for disponering av innearealet i overetasjen. Fylkesmannen understreker at
verken inndelingen i rom, isolering eller materialbruk hindrer at overetasjen kan brukes som lager, eller tilsier at det foreligger bruksendring. Departementet er enig i at rominndeling, isolasjon og materialbruk ikke alene tilsier at det er foretatt en bruksendring, men tiltrer Fylkesmannens vurdering om at dette likevel er momenter som kan tale for at bruken er endret til andre formål enn naust/sjøbod. 

Departementet påpeker at materialer, møbler og særlig den fastmonterte bardisken,  gjør at overetasjen får et preg av fritidsbruk. Etter departementets syn, har en bardisk ingen naturlig funksjon i en overetasje som skal benyttes til lager/arbeidsrom. Samlet sett, fremstår bygningen som tilrettelagt for annen bruk enn det som er vanlig for naust.
Slik departementet ser det, kan det ikke være avgjørende at bygningen ikke er tenkt brukt til varig opphold/overnatting. Det avgjørende er hvordan naustet fremstår i sin helhet. Departementet bemerker at det i praksis er vanskelig for bygningsmyndighetene å kontrollere den faktiske bruken av en bygning.

Departementet støtter Fylkesmannens samlede vurdering om at bygningen fremstår som tilrettelagt for andre fomål enn naust/sjøbod. Departementet er videre enig i at pålegget om fjerning av lettvegger og bardisk er nødvendig for å tilbakeføre bygningen til lovlig bruk. I likhet med Fylkesmannen, er departementet av den oppfatning at de to store rommene som står igjen på loftet, burde være egnet til å dekke behovet for arbeidsrom og lager. Klagerne påpeker i sin klage at det ilagte pålegget ikke vil føre til endret bruk, men tvert imot føre til et mer uryddig lager og en mindre bruksvennlig sjøbod. Etter departementets syn kan ikke disse hensynene være avgjørende. Departementet understreker at hensikten med et pålegg som det foreliggende, er å sikre en effektiv og konsekvent håndheving av regelverket.

Samtidig må pålegget om retting være egnet til å gi bygningsmyndighetene visshet om at naustet ikke vil bli benyttet til andre formål enn naust/sjøbod. Fylkesmannen opplyser at påleggene er valgt for å gjøre overetasjen i bygget mindre egnet til andre formål enn naust. Slik Fylkesmannen ser det, går ikke påleggene lenger enn det som er
nødvendig for å sikre at bygningen ikke blir tatt i bruk til varig opphold. Fylkesmannen mener samtidig at klagernes forslag til alternative løsninger, med unntak av fjerning av bardisk, ikke går langt nok i å oppfylle pålegget eller ivareta de samme hensyn. Etter departementets syn, er pålegget fra Fylkesmannen formålstjenlig når det gjelder å sette naustet i en slik stand at det er i samsvar med den lovlige bruk, nemlig naust/sjøbod.

Ut fra klagen, tolker departementet klagerne slik at de mener de har anledning til å kunne innrede og bruke deler av overetasjen som stue/oppholdsrom, uten å søke om bruksendring. Dette blir av klagerne begrunnet med at takhøyden er så lav at dette ikke er å regne som boareal. Klagerne trekker frem Miljøverndepartementets uttalelser i
Planjuss 1/2007, der det vises til at innredning av båthus med kjøkken, bad og soverom vil innebære bruksendring. Slik departementet forstår det, er klagerne av den oppfatning at det må finnes kjøkken, bad eller soverom, (eller flere av disse) i bygningens overetasje, for at det skal kunne regnes som tilrettelagt for annen bruk enn naust/sjøbod.

Departementet tiltrer Fylkesmannens vurdering om at Miljøverndepartementets uttalelser i Planjuss 1/2007 kun er ment som et eksempel på hva slags tiltak/endringer som kan karakteriseres som bruksendring av et båthus. Departementet presiserer videre at slike endringer uttalelsene viser til, kun vil være momenter som kan være
relevante i en helhetsvurdering, ikke absolutte krav for at det skal foreligge en bruksendring. Slik departementet ser det, kan det derfor være tilfelle at det foreligger bruksendring, selv om arealet ikke er innredet med kjøkken, bad og soverom. 

Når det gjelder tvangsmulkt, understreker Fylkesmannen at dette ikke er å regne som straff, men et virkemiddel for å få gjennomført rettingspålegget. Fylkesmannen opplyser om at størrelsen på tvangsmulkten er satt for at mulkten skal være egnet til å tvinge gjennom oppfylling av pålegget, det er ikke ment som uttrykk for grad av skyld eller alvor i saken. Departementet er enig med Fylkesmannen i at bruk av tvangsmulkt ikke er en urimelig tyngende reaksjonsform, sett ut fra avviket fra regelverket.

Fylkesmannen har bedt departementet vurdere hvorvidt det er aktuelt å gi pålegg om fjerning av møbler i naustet. Etter Fylkesmannens syn kunne det være grunnlag for å pålegge dette, selv om det ikke er uvanlig at naust, sjøboder og andre uthus i perioder blir benyttet til lagring av gamle møbler. Fylkesmannen kom til at det i praksis vil være vanskelig for bygningsmyndighetene å følge opp et slikt pålegg, og valgte derfor å ikke pålegge klagerne dette. Departementet er enig i Fylkesmannens vurderinger, og anser ikke et slikt pålegg som hensiktsmessig. Departementet velger derfor å ikke gi pålegg
om fjerning av møbler.

Etter forvaltningsloven § 34 tredje ledd andre punktum, skal klager få melding om endring i vedtak som er til skade for ham, innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen. Fylkesmannen legger til grunn at klagerne hadde krav på melding om
slik endring innen 14.05.2012.

                                               **********

Klagen tas ikke til følge. Departementet stadfester punkt 1 i Fylkesmannens vedtak av 01.02.2012 om pålegg av tilbakeføring.

Som Fylkesmannen påpeker i sitt oversendelsesbrev av 16.03.2012, vil det ved en eventuell stadfestelse av pålegget bli satt en ny frist for gjennomføring av endringene som følger av pålegget, med tvangsmulkt som løper fra fristdato.

Klager har bedt om at pålegget gis oppsettende virkning, til saken er ferdigbehandlet av departementet jf. fvl. § 42.

 Punkt 2 i Fylkesmannens vedtak erstattes dermed med følgende:

 

2. Frist for ferdigstillelse i henhold til pålegget settes til 15. februar 2013.
Heidi og Harald Rønhovde pålegges å betale tvangsmulkt til Vågsøy
kommune på kr 25 000,- ved utløpet av fristen, og kr. 500,- per dag til
pålegget er utført.

Departementets vedtak kan ikke påklages videre, jf. fvl. § 28 tredje ledd.