§ 20-1 - Om oppføring av reingjerder, og forholdet mellom reindriftsloven og plan- og bygningsloven

Saksnr. 201011320 EO TKH/GUH
Dato: 28.06.2011

Oppføring av reingjerder – forholdet mellom reindriftsloven og plan- og bygningsloven

Det vises til brev 26. oktober 2010 og øvrig korrespondanse i saken. Lovavdelingen er bedt om å vurdere hvorvidt byggesaksreglene etter plan- og bygningsloven gjelder ved oppføring av reingjerder, eller om slik oppføring bare reguleres av bestemmelsene om samtykke fra departementet mv. i reindriftsloven § 24.

Plan- og bygningsloven gjelder som hovedregel for all virksomhet til lands, jf. § 1-2 første ledd. § 20-1 første ledd inneholder følgende oppregning av tiltak som krever søknad og tillatelse:

“§ 20-1. Tiltak som krever søknad og tillatelse
   Med mindre annet framgår av §§ 20-3 og 20-4, må følgende tiltak, på eller i grunnen, i vassdrag eller i sjøområder, ikke utføres uten at søknad, og eventuelt søknad om dispensasjon, på forhånd er sendt kommunen, og den deretter har gitt tillatelse:
a) oppføring, tilbygging, påbygging, underbygging eller plassering av bygning, konstruksjon eller anlegg 
b) vesentlig endring eller vesentlig reparasjon av tiltak som nevnt under a 
c) fasadeendring 
d) bruksendring eller vesentlig utvidelse eller vesentlig endring av tidligere drift av tiltak som nevnt i bokstav a 
e) riving av tiltak som nevnt i bokstav a 
f) oppføring, endring eller reparasjon av bygningstekniske installasjoner 
g) oppdeling eller sammenføyning av bruksenheter i boliger samt annen ombygging som medfører fravikelse av bolig 
h) oppføring av innhegning mot veg 
i) plassering av skilt- og reklameinnretninger 
j) plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg 
k) vesentlig terrenginngrep 
l) anlegg av veg, parkeringsplass og landingsplass 
m) opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, eller arealoverføring, jf. lov om eigedomsregistrering. Slik tillatelse er ikke nødvendig når tiltak etter første punktum skjer som ledd i jordskifte i samsvar med rettslig bindende plan.”

Begrepet “tiltak” omfatter etter § 1-6 første ledd første punktum “oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom”. Av forarbeidene til plan- og bygningsloven framgår det at begrepene i § 20-1 første ledd bokstav a skal tolkes vidt, jf. Ot.prp. nr. 45 (20[0]7–2008) s. 313.

Med den beskrivelse av reingjerder som er gitt i henvendelsen hit, finner vi det lite tvilsomt at oppføring av slike gjerder faller inn under ordlyden i plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav a eller j. Med unntak for gjerder som måtte ha slike egenskaper at de er omfattet av noen av unntakene fra søknadsplikt etter § 20-3, jf. byggesaksforskriften 26. mars 2010 nr. 488 § 4-1, legger vi derfor til grunn at slik oppføring isolert sett omfattes av lovens bestemmelser om byggesøknad mv.

Reindriftsloven § 24 lyder:

Ҥ 24. Gjerder og andre anlegg
    Retten til å utøve reindrift gir rett til å føre opp arbeids- og sperregjerder, slakteanlegg, broer og andre anlegg som er nødvendige for reindriften. Gjerder og anlegg må ikke plasseres slik at de virker unødig skjemmende eller er til vesentlig skade eller ulempe for grunneieren eller for andre rettmessige interesser.
    Gjerder og anlegg som skal bli stående ut over en sesong, kan ikke oppføres uten godkjenning av departementet. Godkjenning av større anlegg kan først gis etter en fagkyndig vurdering av de samlede miljømessige virkninger, sammenholdt med de reindriftsfaglige behov for anlegget. Hvis ikke grunneieren og eventuelle bruksberettigede gir sitt samtykke, kan departementet gi tillatelse til utføring av anlegget mot vederlag etter skjønn ved jordskifteretten for skade og ulempe.
    Gjerder og anlegg som ikke er i samsvar med første eller annet ledd, kan områdestyret kreve fjernet eller endret av den som er ansvarlig. Er dette ikke etterkommet innen en fastsatt frist, kan reindriftsagronomen iverksette riving eller endring umiddelbart. Områdestyret kan delegere sin myndighet etter dette ledd til reindriftsagronomen. Utgifter ved tiltak etter dette ledd skal bæres av den ansvarlige og er tvangsgrunnlag for utlegg.
    Departementet kan gi nærmere bestemmelser om hvordan gjerder og andre anlegg skal plasseres og utformes, herunder om gjerdematerialer m.m. Departementet kan også gi bestemmelser om vedlikehold av permanente gjerder og anlegg og om plikt til å ta bort gjerder og anlegg som ikke holdes i forskriftsmessig stand eller som ikke lenger er i bruk.”

Etter § 24 første ledd første punktum gir retten til reindrift adgang til å oppføre “arbeids- og sperregjerder, slakteanlegg, broer og andre anlegg som er nødvendige for reindriften”. Gjerder og anlegg må likevel ikke plasseres slik at de virker unødig skjemmende eller er til vesentlig skade eller ulempe for grunneieren eller for andre rettmessige interesser, jf. andre punktum. Oppføring av gjerder eller anlegg som skal stå utover én sesong, forutsetter samtykke fra departementet, jf. § 24 andre ledd første punktum. For større anlegg er det også krav om at det utarbeides en fagkyndig vurdering av de samlede miljømessige virkninger, sammenholdt med de reindriftsfaglige behov for anlegget, jf. andre punktum. Gjerder og anlegg oppført i strid med bestemmelsene i § 24 første og andre ledd kan områdestyret kreve fjernet eller endret av den som er ansvarlig, jf. tredje ledd.

Verken plan- og bygningsloven eller reindriftsloven inneholder uttrykkelige bestemmelser om at tiltak som er regulert i reindriftsloven, skal være unntatt fra plan- og bygningslovens bestemmelser om byggesøknad mv. Forarbeidene til plan- og bygningsloven gir heller ikke uttrykk for en slik forutsetning. I forbindelse med høringen av lovens byggesaksdel foreslo reindriftsforvaltningen at gjeterhytter knyttet til reindrift ble unntatt fra plan- og bygningslovens bestemmelser om byggesøknad mv., idet slike hytter også ble behandlet av reindriftsmyndighetene, se Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 63. Departementet fant imidlertid ikke grunn til å innta et slikt unntak i plan- og bygningsloven. På s. 67 i proposisjonen heter det:

“Departementet er ikke enig med Reindriftsmyndighetene om at gjeterbuer bør unntas fra behandling etter plan- og bygningsloven fordi de behandles etter reindriftsloven. Dette fordi plan- og bygningsloven til dels skal ivareta andre hensyn enn reindriftsloven. Den endelige vurderingen av hvilke tiltak som skal unntas fra plan- og bygningslovens regler om saksbehandling, ansvar og kontroll, må imidlertid foretas i forbindelse med utforming av ny forskrift om saksbehandling og kontroll.”

Kravet om reindriftsmyndighetenes samtykke til oppføring av gjeterbuer følger av forskrift 1. november 1982 nr. 1569, som etter reindriftsloven § 82 andre ledd, jf. overgangsforskrift 29. juni 2007 nr. 818 § 1, fortsatt gjelder under nåværende reindriftslov. Ovenstående sitat fra Ot. prp. nr. 45 (2007–2008) må imidlertid anses relevant også med hensyn til reingjerder og andre innretninger som er regulert i reindriftsloven § 24. I tråd med departementets uttalelser i proposisjonen følger det av plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd, jf. byggesaksforskriften § 4-3 at visse tiltak som er underlagt saksbehandling etter andre lover, er unntatt fra plan- og bygningslovens regler om byggesøknad mv. Tiltak etter reindriftsloven er ikke blant dem som det er gjort unntak for.

Av forarbeidene til reindriftsloven framgår at § 24 er en “direkte videreføring” av § 12 i reindriftsloven 1978 (Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) s. 59). Verken forarbeidene til 2007-loven eller til 1978-loven gir etter det vi kan se noen veiledning hva gjelder forholdet til plan- og bygningslovgivningen. Spørsmålet er imidlertid berørt i forarbeidene til endringslov 23. februar 1996 nr. 7, som bl.a. innebar innføring av krav om fagkyndig vurdering av de samlede miljømessige virkninger som vilkår for samtykke til oppføring av “større anlegg”, samt hjemmel for riving av ulovlig oppførte gjerder og anlegg. I de særskilte merknadene i Ot. prp. nr. 28 (1994–1995) s. 46 heter det bl.a.:

“Det er Kongen (departementet) som, etter paragrafens annet ledd, godkjenner oppføring av permanent anlegg. Det er viktig at kommunene er oppmerksomme på dette i sin saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Som nå vil imidlertid den aktuelle kommunen bli hørt under departementets saksbehandling.”

Kravet om samtykke ved oppføring av gjerder og anlegg for lengre tid enn én sesong eksisterte allerede før lovendringen i 1996. Det framstår som noe uklart hva som faktisk er ment å ligge i det siterte. Synspunktene i utraget er, så vidt vi kan se, ikke utdypet eller underbygget i proposisjonen for øvrig. På s. 29 i proposisjonen vises det til at flere høringsinstanser hadde etterlyst en avklaring av forholdet mellom reindriftsloven og den daværende plan- og bygningsloven (lov 14. juni 1985 nr. 77). Om dette uttalte departementet bl.a. følgende:

“Mange høringsinstanser tar på ulike måter opp spørsmålet om en avklaring av reindriftslovens forhold til plan- og bygningsloven. En slik avklaring, og samordning med plan- og bygningsloven, er vurdert. Departementet mener imidlertid at dette må foretas ved en eventuell senere lovrevisjon. På grunn av denne lovrevisjonens begrensede siktemål, er det ikke hensiktsmessig å foreta omfattende endringer i forhold til plan- og bygningsloven i denne omgang. Dette anses for å være et forholdsvis omfattende og tidkrevende arbeid. Av hensyn til behovet for en snarlig løsning av ressursproblemene i Finnmark og rettighetsforholdene i sørområdene, har det vært nødvendig å ta sikte på å få de nødvendige lovendringer på disse punkter gjennomført så raskt som mulig.”

Det siterte tyder på at det ikke forelå noen intensjon om å ta stilling til forholdet mellom reindriftsloven og plan- og bygningsloven i forbindelse med vedtakelsen av endringsloven fra 1996. Heller ikke ved senere endringer av 1978-loven eller vedtakelsen av 2007-loven er det, så vidt vi kan se, foretatt noen slik avklaring.

Forholdet mellom daværende reindriftslov (1978-loven) og plan- og bygningslov (1985-loven) er også berørt i St. meld. 28 (1991–1992), som inngikk i prosessen fram mot den tidligere omtalte endringsloven i 1996. På s. 103 i meldingen heter det:

“Når det gjelder reindriftsnæringens egne arealinngrep, bl.a. i form av anlegg som er nødvendige for å drive reindrift, reguleres disse i utgangspunktet av reindriftsloven, og denne typen inngrep behandles normalt ikke etter plan- og bygningsloven.”

Synspunktet om at reindriftens arealinngrep “normalt” ikke behandles etter plan- og bygningsloven, er ikke nærmere underbygget. I den grad det gjengitte utdraget var ment å forstås slik at slike arealinngrep falt utenfor plan- og bygningslovens saklige virkeområde, synes denne oppfatningen uansett å ha blitt fraveket senere, jf. det tidligere gjengitte utdraget fra Ot.prp. nr. 28 (1995–1996) s. 29.

Forholdet mellom reindriftsloven 1978 og plan- og bygningsloven 1983 [skal være 1985] er videre behandlet i rundskriv M/12-2000, som er utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet i felleskap. I rundskrivets punkt 2.2.2 heter det bl.a.:

“Bygninger for øvrig, konstruksjoner, anlegg og vesentlige terrenginngrep er i utgangspunktet søknadspliktige tiltak etter PBL. I saksbehandlingsforskriften (SAK § 7 annet ledd nr.1 bokstav b) er det imidlertid gjort unntak for mindre byggverk knyttet til drift av jordbruks-, skogbruks- og reindriftsområder.

For mindre gjerder legges det til grunn at reglene i saksbehandlingsforskriften (SAK ) § 7 annet ledd nr.1 bokstav b kommer til anvendelse. Det er et generelt vilkår for unntaket at tiltaket ikke medfører fare eller urimelig ulempe for naboer eller allmenne interesser. Det bør derfor være forhåndskontakt med kommunen om arbeidet/tiltaket går inn under SAK § 7.

Tiltak i reindrift som vil følge de vanlige søknadsregler, er bl.a. bygninger i samband med slakteanlegg eller andre større anleggstiltak.”

Rundskrivet tar som utgangspunkt at reingjerder prinsipielt sett er omfattet av plan- og bygningslovens saklige virkeområde. Den saksbehandlingsforskriften som nevnes (forskrift 22. januar 1997 nr. 34), er opphevet. Reglene om unntak fra søknadsplikt mv. følger i dag av plan- og bygningsloven kapittel 20, jf. byggesaksforskriften kapittel 4. For øvrig kan vi ikke se noen grunn til at den generelle problemstillingen om plan- og bygningslovens anvendelse på reingjerder mv. skulle stå i noen annen stilling under nåværende plan- og bygningslov enn under 1983-loven [1985-loven].

På bakgrunn av gjennomgåelsen ovenfor, antar vi at oppføring av reingjerder må anses omfattes av det saklige virkeområdet til byggesaksreglene i plan- og bygningsloven. Vi legger særlig vekt på at dette synes best i samsvar med plan- og bygningslovens ordlyd, forarbeider og systematikk, og at heller ikke reindriftslovens ordlyd eller forarbeider gir klare rettskildemessige holdepunkter for en annen løsning.