§§ 2 og 9 - Anmodning om vurdering av adgangen til å påklage innsynsbegjæring til Kongen i statsråd

Saksnummer: 2000/06785 E TME/ATV

Dato: 08.05.2000

 

Anmodning om vurdering av adgangen til å påklage innsynsbegjæring til Kongen i statsråd

Vi viser til brev 19. april 2000, hvor Utenriksdepartementet ber Lovavdelingen vurdere om avslag på krav om utarbeiding av og innsyn i visse dokumenter kan påklages til Kongen i statsråd.

Den aktuelle ”innsynsbegjæringen” må etter Lovavdelingens syn forstås slik at Greenpeace, ut fra det faktiske forholdet som foreligger i saken, i realiteten fremmer to ulike krav. For det første krever organisasjonen at Utenriksdepartementet utarbeider dokumenter som i dag ikke eksisterer. For det andre krever Greenpeace innsyn i visse eksisterende dokumenter (”all annen relevant korrespondanse”). Lovavdelingen vil behandle klagerett over de to kravene hver for seg.

1. Klagerett over krav om at forvaltningen utarbeider visse dokumenter.

Offentlighetsloven § 2 annet ledd gir enhver rett til å kreve innsyn i det offentlige innholdet av eksisterende dokumenter i en bestemt sak. Loven innebærer ikke noen plikt for forvaltningsorganet til å utarbeide dokumenter som ikke eksisterer på forhånd (med unntak for den særlige bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4). Et krav om å utarbeide dokumenter som ikke eksisterer, ligger etter Lovavdelingens syn utenfor offentlighetslovens ramme. Dette innebærer at en slikt krav også faller utenfor de særlige reglene om saksbehandling, herunder klagereglene, i offentlighetsloven. Klagerett kan derfor ikke bygges på offentlighetsloven. Dette gjelder enten nærmest overordnede organ er Kongen i statsråd eller et annet forvaltningsorgan.

Lovavdelingen bemerker at det i denne sammenheng ikke kan spille noen rolle for klageretten om klageren selv skulle mene at kravet om utarbeiding av ikke-eksisterende dokumenter følger av offentlighetsloven § 2.

Klagerett over avslag på krav om at forvaltningen utarbeider visse dokumenter følger heller ikke av forvaltningsloven. Etter forvaltningsloven § 28 første ledd er det bare enkeltvedtak som kan påklages. Avgjørelsen av et krav som det foreliggende, som ikke bygger på noe bestemt rettslig grunnlag, kan etter Lovavdelingens oppfatning ikke anses som skjedd ”under utøving av offentlig myndighet”, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Avgjørelsen er derfor ikke noe enkeltvedtak.

2. Krav om offentliggjøring av all relevant korrespondanse i forbindelse med årets CITES- og IWC-konferanser

Krav om offentliggjøring av ”all relevant korrespondanse” i forbindelse med de to nevnte konferansene må, slik saksforholdet ligger an, forstås som et krav om innsyn i eksisterende saksdokumenter hos vedkommende forvaltningsorgan. Et slikt krav om innsyn er i dette tilfellet regulert i offentlighetsloven. Etter § 2 annet ledd er det blant annet et vilkår at innsynsbegjæringen gjelder ”en bestemt sak”.

Lovens alminnelige utgangspunkt er at ”avslag på en begjæring om innsyn” kan påklages, jf. § 9 tredje ledd første punktum. Dette må også gjelde avslag som er begrunnet med at spesifikasjonskravet i § 2 annet ledd ikke er oppfylt, iallfall dersom klageren begrunner klagen med at lovens spesifikasjonskrav er oppfylt eller at avslaget for øvrig er ulovlig ut fra offentlighetsloven § 2 annet ledd.

Når Kongen i statsråd er klageinstans, er klageretten begrenset etter § 9 tredje ledd tredje punktum. I slike tilfeller kan bare ”spørsmålet om det er adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet”, påklages. Bestemmelsen innebærer at klageretten er betinget av at avslaget er gitt på et bestemt grunnlag, og at det gis en bestemt begrunnelse for klagen.

Spørsmålet er om denne bestemmelsen gir hjemmel for å påklage avslag på en innsynsbegjæring når grunnlaget for avslaget er at lovens spesifikasjonskrav ikke er oppfylt.

Ordlyden lest isolert kunne tyde på at klageretten er betinget av at det er funnet frem til bestemte dokumenter, og at forvaltningsorganet etter en vurdering av lovens ulike unntaksbestemmelser ikke har gitt adgang til de aktuelle dokumentene. Men det er heller ikke uforenlig med ordlyden å innrømme klagerett når det nektes adgang til dokumenter som forutsettes å eksistere uten at saken er tilstrekkelig spesifisert. Ordlyden er derfor åpen. Ordlyden er neppe utformet spesielt med sikte på å regulere det foreliggende spørsmålet.

Særbestemmelsen om klage til Kongen i statsråd ble tilføyd ved lov 22. januar 1993, samtidig som man innførte klagerett over meroffentlighetsspørsmålet som alminnelig regel, jf. § 9 tredje ledd første og fjerde punktum. Tidligere var det ikke klagerett over meroffentlighetsspørsmålet. I forarbeidene til endringene er det uttalt at klageadgangen i saker der Kongen i statsråd er klageinstans, bør være som tidligere, jf. Ot.prp. nr. 100 (1991-92) s. 13 første spalte. Det var således ikke meningen å innskrenke den klageretten som allerede eksisterte, men å unngå utvidelser ved klage til Kongen i statsråd som følge at man innførte klagerett over meroffentlighetsspørsmålet som den alminnelige regel.

Før endringen i 1993 var klageretten etter offentlighetsloven som alminnelig regel begrenset til spørsmålet om det var lovlig å holde dokumentet tilbake. Men det var ikke spesielle holdepunkter i lovteksten for at klageinstansens prøving skulle være begrenset til bestemte grunnlag for avslag, så lenge det var tale om avslag på en begjæring i medhold av lovens § 2 annet ledd. Bestemmelsens bakgrunn trekker derfor i retning av klagerett også etter dagens særbestemmelse i § 9 tredje ledd femte punktum.

Begrunnelsen for å gi en særbestemmelse i 1993 var at en klagebehandling av et spørsmål om meroffentlighet kan kreve mer arbeid enn selve avgjørelsen av spørsmålet om det er hjemmel for å unnta dokumentet, og man ville begrense Regjeringens arbeidsbyrde. Selv om det særlige spørsmålet som er aktuelt her ikke ble nevnt, trekker begrunnelsen i retning av at alle spørsmål om forvaltningsorganets plikt til å gi innsyn etter § 2 annet ledd må kunne påklages når Kongen i statsråd er klageinstans.

Etter Lovavdelingens oppfatning må offentlighetsloven § 9 tredje ledd femte punktum derfor forstå slik at det er klagerett i tilfeller hvor innsyn er nektet med den begrunnelsen at lovens spesifikasjonskrav ikke er oppfylt. Forutsetningen er at klagen er begrunnet med at lovens spesifikasjonskrav er oppfylt eller iallfall at avslaget er ulovlig ut fra offentlighetsloven § 2 annet ledd. I et slikt tilfelle plikter Kongen i statsråd å vurdere om spesifikasjonskravet er oppfylt og om det i så fall er adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet.

Dersom klageren innrømmer at spesifikasjonskravet ikke er oppfylt, men at det likevel bør gis innsyn, gir offentlighetsloven etter Lovavdelingens oppfatning ikke klagerett i et tilfelle som det foreliggende. En slik klagegrunn må likestilles med et krav om at innsyn bør gis med hjemmel i meroffentlighetsprinsippet i § 2 tredje ledd.

Dersom det er tvil om hva som er grunnlaget for klagen, bør man under klagesaksforberedelsen ta kontakt med klageren for å skape klarhet i dette.