§ 2 første ledd nr. 31 - Klage på fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak 30. april 2015 om avslag på søknad om ekspropriasjon av servitutt på eiendommen gbnr. 27/917, Binneveien 5, i Oslo kommune

Vi viser til Fylkesmannens oversendelse av 12. juni 2015, om klage på Fylkesmannens vedtak av 30. april 2015 om å avslå søknad om ekspropriasjon av servitutt etter oreigningslova (orl.) § 2 nr. 31.

 VEDTAK

Klagen tas ikke til følge. Kommunal- og moderniseringsdepartementet stadfester Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak av 30. april 2015 om å avslå søknad om ekspropriasjon etter orl. § 2 nr. 31.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

 

Sakens bakgrunn

Saken forutsettes kjent for partene og departementet vil derfor bare kort nevne hovedtrekkene i den tidligere behandlingen.

I brev av 21. mars 2014 fremmet advokat Skråning på vegne av Li-Bo AS søknad om  ekspropriasjon av en negativ servitutt påheftet eiendommen Binneveien 5, gbnr. 27/917 i Oslo kommune. Den aktuelle servitutten fremgår av skjøtet tinglyst 25. april 1950 punkt 3 første ledd a), som lyder:

"På tomten som ikke må deles kan bare oppføres enebolig eller tomannsbolig, villamessig bygget med tilhørende garasje."

Søknaden om ekspropriasjon kom som følge av at Li-Bo AS ønsket å bygge fire eneboliger på tomta, i tråd med gjeldende reguleringsplan for småhusområder i Oslo ytre by, S-4330, "småhusplanen". Søknad om rammetillatelse ble avvist av Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune den 17. februar 2014, jf. plan- og bygningsloven § 21-6.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus avslo i vedtak 30. april 2015 søknad om ekspropriasjon av servitutt på eiendommen Binneveien 5, gbnr. 27/917, i Oslo kommune. Etter Fylkesmannens syn var ikke en ekspropriasjon av villaklausulen "tvillaust (…) til meir gagn enn skade", jf. orl. § 2 andre ledd. Vilkårene for å gi tillatelse til ekspropriasjon ble således ikke ansett oppfylt.

Vedtaket er påklaget av advokat Vegard Skråning på vegne av Li-Bo AS, i brev av 20. mai 2015.

Klager anfører at det foreligger rettsanvendelsesfeil ved Fylkesmannens avslag. Klager hevder at Fylkesmannen har tolket orl. § 2 andre ledd for strengt hva gjelder adgangen til å ekspropriere. Klager anfører derfor at Fylkesmannens avslag må omgjøres og ekspropriasjon tillates. Det nærmere innhold i klagen blir gjort rede for under departementets merknader.

Advokat Knut Boye har på vegne av en gruppe naboer og beboere i servituttområde gitt bemerkninger til klagen i brev av 5. juni 2015. Boye hevder at Fylkesmannens avslag er grundig begrunnet og bygger på lovens hensyn, og gjør gjeldende at klagen ikke bør tas til følge.

Fylkesmannen har i sin oversendelse av 12. juni 2015 vurdert klagers anførsler, men har ikke funnet grunn til å endre sitt vedtak.

Advokat Boye har gitt supplerende bemerkninger i brev av 2. oktober 2015, der det blant annet opplyses at eiendommen Binneveien 5 er solgt fra Li-Bo AS til Benedicte og Stephan Stiris. På bakgrunn av disse nye opplysninger sendte departementet en henvendelse til advokat Skråning, som i e-post av 8. oktober opplyste at henvendelsen var videresendt til de nye eierne av eiendommen Binneveien 5. I e-post av 11. oktober 2015 opplyser Stiris at de ønsker å tre inn i klagen.   

Departementets merknader

 1.      Hva skal departementet ta stilling til?

Departementet skal vurdere gyldigheten av Fylkesmannens vedtak av 30. april 2015 og ta stilling til om Fylkesmannen hadde adgang til å avslå søknad om ekspropriasjon etter orl.
§ 2 nr. 31 første alternativ.

2.      Har Benedicte og Stephan Stiris klagerett på Fylkesmannens vedtak?

Eiendommen Binneveien 5 er solgt i tidsrommet klagesaken har vært under behandling i departementet. Som omtalt ovenfor har nye eiere av eiendommen, ekteparet Stiris, i e-post av 11. oktober 2015 opplyst at de ønsker å tre inn i klagen. I e-posten viser Stiris til at de har en meget aktuell interesse i at klagen behandles, da de ønsker å skille ut deler av tomten og sette opp en ny bolig, i tillegg til den eksisterende.

Departementet legger til grunn at Stiris har klagerett i denne saken. I juridisk teori[1] er det lagt til grunn at en parts rettsetterfølgere, for eksempel en arving eller en som har kjøpt den ting eller rett saken gjelder, også har klagerett, selv om suksesjonen finner sted etter at vedtaket er truffet, såfremt vedkommende har en reell, direkte interesse i utfallet. Stiris er nå eier av den eiendommen som ekspropriasjonssøknaden omhandler, og har etter departementets vurdering en reell og direkte interesse i avgjørelsen om servitutten skal tillates ekspropriert eller ikke.

 3.      Orl. § 2 nr. 31 første alternativ – utgangspunkter

Samtykke til ekspropriasjon etter orl. § 2 kan bare gis dersom nødvendighetskriteriet i orl. § 2 første ledd er oppfylt og interessevurderingen i orl. § 2 andre ledd taler for det. I den foreliggende sak er det søkt om samtykke etter orl. § 2 første ledd nr. 31 første alternativ. I utgangspunktet gir bestemmelsen hjemmel til ekspropriasjon så langt "det trengst til eller for…bustadbygging". Departementet må dermed ta stilling til om det i det aktuelle tilfelle er nødvendig å ekspropriere servitutten for å realisere boligbygging.

Sentralt i vurderingen står forholdet mellom servitutt og gjeldende reguleringsplan. Dersom servitutten ikke er til hinder for å gjennomføre reguleringsplanen og fremme boligbygging, er det som utgangspunkt ikke grunnlag for eller nødvendig med ekspropriasjon. Dersom servitutten antas å være til hinder for boligbygging i samsvar med reguleringsplanen, må det foretas en selvstendig og helhetlig vurdering og avveining mellom de samfunnsmessige interesser i å få servitutten ekspropriert, mot de private interesser som er mot ekspropriasjon. I denne vurderingen er det et krav at inngrepet, dvs. ekspropriasjon av servitutten, må være "tvillaust meir til gagn enn skade". Spørsmålet er derfor om det kan sies å være tilstrekkelig grunnlag og interesseovervekt for å tillate den omsøkte servitutten ekspropriert.

 4.      Servituttens innhold

For å kunne vurdere om det foreligger samsvar eller motstrid mellom servitutten og gjeldende reguleringsplan, må det prejudisielt tas stilling til servituttens innhold per i dag. Det må tas utgangspunkt i dens ordlyd og antatte formål da den ble etablert.

Den aktuelle servitutten har vært vurdert av Borgarting lagmannsrett i dom avsagt 20. desember 2007, som gjaldt utbygging av Binneveien 3. Lagmannsretten uttalte at selve servitutten er klart og presist formulert, og skaper ikke noen tolkningstvil. Det følger direkte av ordlyden at tomten ikke kan deles og bare kan bebygges med enebolig eller tomannsbolig (en bygningskropp) med tilhørende garasje. Når det gjelder formålet med servitutten, la retten til grunn at det var å sikre villamessig bebyggelse med grøntarealer rundt, samt å hindre fortetting i strøket. Lagmannsretten mente også at servitutten ikke var bortfalt som følge av reguleringsmessige forhold, og strøket hadde heller ikke vesentlig endret karakter. Lagmannsretten kom til at servitutten fortsatt kunne gjøres gjeldende og var til hinder for å bygge tre eneboliger på tomten.

Departementet legger til grunn at servitutten som her søkes ekspropriert fortsatt gjelder etter sitt innhold, og at den er å anse som en privatrettslig heftelse på eiendommen Binneveien 5. Servitutten innebærer at eiendommen ikke kan deles, i tillegg til en byggebegrensning som tilsier at det kun er adgang til å ha en bygning med maksimalt to boenheter på eiendommen.

 5.      Forholdet mellom servitutten og reguleringsplan S-4220

Eiendommen er omfattet av reguleringsplan for småhusområdet i Oslo ytre by, S-4220, "småhusplanen", vedtatt 15. mars 2006 med senere endringer. Ekspropriasjon til boligbygging kan bare tillates "så langt det trengst til eller for" det aktuelle formålet. Som nevnt ovenfor har Borgarting lagmannsrett kommet til at servitutten ikke kan anses bortfalt ved gjeldende regulering. Dette er imidlertid et noe annet spørsmål enn betydningen av gjeldende regulering ved vurderingen av ekspropriasjon. Spørsmålet blir dermed om servitutten strider mot eller begrenser adgangen til boligbygging i henhold til gjeldende plan. Hvis dette ikke er tilfelle, kan ekspropriasjon neppe anses som nødvendig.

Departementet er enig med Fylkesmannen i at gjeldende småhusplan legger til rette for en frivillig fortetting i planområdet med bebyggelse av småhuskarakter. Som Fylkesmannen viser til i sitt vedtak av 30. april 2015, fremkommer reguleringsplanens formål av reguleringsbestemmelsenes § 3. Departementet viser til den gjennomgang Fylkesmannen har av reguleringsplanens intensjon på side 7 og 8 i vedtaket av 30. april 2015, og er enig i vurderingene om at hensikten med planen er todelt; både utvikling innenfor planområdet med småhusbebyggelse, og å opprettholde og styrke eksisterende småhusområders kvaliteter.

Servitutten oppstiller ikke helt eller delvis forbud mot boligbygging, men åpner for boligbygging i samsvar med reguleringsformålet på eiendommen. Departementet er således enig med Fylkesmannen i at servitutten ikke er byggehindrende i tradisjonell forstand. Som departementet la til grunn i vårt vedtak datert 1. februar 2011 (ref. 10/1572-4), i saken som gjaldt ekspropriasjon av samme servitutt (villaklausul) påhvilende Tråkka 24,  mener vi at servitutten heller ikke er til hinder for boligbygging med den arealutnyttelsen som gjeldende reguleringsplan legger opp til, dvs. med inntil 24 % av bebygd areal (BYA) på tomten. Men som påpekt i vedtaket av 1. februar 2011, legger departementet imidlertid til grunn at servitutten må kunne anses som byggehindrende mht. småhusplanens formål om en videre utvikling av planområdet, herunder en kvalitetsmessig fortetting, og viser til følgende drøftelse på vedtakets side 4:

"Reguleringsplan S-4220 synes generelt å åpne for en noe sterkere utnyttelsesgrad av småhusområdene mht. antall bygninger og boenheter enn servituttens ordlyd tillater. Mens reguleringsplanen legger til rette for at det kan skje en frivilling utvikling og fortetting, setter servitutten klare begrensninger ved at den ikke tillater fortetting, men kun åpner for videreføring av dagens tilstand, dvs. en bygningskropp med til sammen inntil to boenheter på tomta. Servitutten anses etter departementets vurdering dermed som byggehindrende ved at den i realiteten er til hinder for å realisere småhusplanens formål om flere boliger i planområdet."

Det vil være denne begrensningen som må inntas ved vurderingen av nødvendighetskriteriet og i interesseavveiningen av om ekspropriasjon kan eller bør tillates. 

 6.      Den konkrete interesseavveiningen

Selv om servitutten antas å inneholde en begrensning som ikke er i samsvar med småhusplanens formål når det gjelder utvikling og fortetting, er det ikke gitt at servitutten kan eksproprieres. Det må foretas en konkret interesseavveining.

Vilkåret for ekspropriasjon er at tiltaket er ”tvillaust meir til gagn enn skade”, jf. orl. § 2 annet ledd. Dette medfører at det må foretas en avveining mellom på den ene siden de samfunnsmessige og private fordeler som følger av et eventuelt bortfall av servitutten, og på den andre siden de ulemper dette medfører for eieren av den (de) herskende eiendom(mer) og for allmennheten. Ved ekspropriasjon skal det ikke tas hensyn til ekspropriantens private interesser der disse ikke er i overensstemmelse med allmennhetens interesser. Imidlertid er det klart at ekspropriasjon kan skje til privat bruk. Det er likevel et ufravikelig krav at det må dreie seg om hensyn som anses samfunnsnyttige, enten fordi de fremmer offentlige formål/interesser direkte, eller fordi de fremmer hensyn/verdier som vurderes som samfunnsnyttige.

Som grunnlag for sin klage viser advokat Skråning til departementets vedtak datert 1. februar 2011 i Tråkka 24-saken, som gjaldt ekspropriasjon av samme servitutt (villaklausul).  Klager hevder at samme faktum foreligger i denne saken som i ekspropriasjonssaken der eierne av Tråkka 24 etter klage fikk tillatelse til ekspropriasjon, med den forskjell at nye retningslinjer internt i Oslo kommune har medført at Plan- og bygningsetaten nå ikke eksplisitt gir sin uforbeholdne og utvetydige støtte til ekspropriasjon av angjeldende servitutt. Klager anfører at Fylkesmannen ved sin vurdering har lagt til grunn feil forståelse av kommunens holdning til ekspropriasjon. Det hevdes at kommunen er positiv til ekspropriasjon, og at dets holdning og vurdering ikke er endret i forhold til Tråkkasaken. Det anføres også at villaklausulen er byggehindrende i forhold til gjennomføring av småhusplanen. Etter klagers skjønn gir departementets vedtak i Tråkka-saken en klar rettslig anvisning på hvilke vurderingsmomenter som skal vektlegges overfor det konkrete faktum som etter deres vurdering langt på vei er sammenfallende med Binneveien 5, og det hevdes at Fylkesmannen i sitt vedtak ikke i tilstrekkelig grad har vektlagt disse vurderingsmomentene og med dette de samfunnsmessige interesser som taler for ekspropriasjon.

Når det gjelder de samfunnsmessige interesser som skal ivaretas, viser departementet til at disse hovedsakelig uttrykkes gjennom kommunens ønske om utbygging slik det fremkommer gjennom aktuelle planer og vedtak. Reguleringsplan S-4220 er generelt et klart uttrykk fra kommunen om hvilke samfunnsmessige interesser som skal prioriteres når det gjelder utbygging av blant annet boliger. Småhusplanen har som hensikt å legge til rette for en utvikling i planområdet med bebyggelse med småhuskarakter, og å opprettholde og styrke småhusområdenes kvaliteter. Det er fra kommunens side åpnet for en viss fortetting i eksisterende boligområder som er villamessig bebygget, men samtidig uttrykkes et tydelig behov for å ta vare på karakteren ved småhusbebyggelsen.

Som nevnt ovenfor er departementet enig med Fylkesmannen i at småhusplanen legger til rette for en frivillig fortetting. Planen gir den enkelte grunneier innenfor planområdet et valg med hensyn til hvordan eiendommen skal utnyttes. Planen åpner videre for å kunne etablere flere boenheter, men dette vil ikke være en plikt. Servitutten innebærer ikke en byggehindring i forhold til reguleringsplanen mht. arealformål, bebyggelsens høyde og/eller grad av utnytting. Servitutten stenger derfor ikke for utbygging i samsvar med reguleringsplanen. Imidlertid må det tas med i betraktningen at det i henhold til planen er et ønske om fortetting, der området tilsier det. 

Departementet er også enig med Fylkesmannen i at gjeldende reguleringsplan og servitutten ikke er uforenlige, og at eiendommen kan utnyttes til en viss grad i tråd med klagers ønske, i samsvar med både offentligrettslige og privatrettslige begrensninger på Binneveien 5. Vi viser til Fylkesmannens drøftelse på dette punkt.

I Tråkka-saken la departementet til grunn at der kommunen har tatt særskilt stilling til om en bestemt servitutt skal eksproprieres, vil dette ha forholdsvis stor betydning for vekten av de samfunnsmessige interesser i interesseavveiningen. Kommunens stilling til spørsmålet om servitutten bør falle bort, vil derfor være et viktig premiss i vurderingen.

Departementet er enig med Fylkesmannen i at kommunens uttalelse i denne saken kun gir uttrykk for et generelt syn som kan gjøre seg gjeldende for hele planområdet. Som Fylkesmannen påpeker er det et moment at småhusplanen gjelder for et stort område. Fortettingshensynet vil derfor ikke gjøre seg like gjeldende for alle områdene. Til forskjell fra Tråkka-saken har ikke kommunen i sine uttalelser i denne saken tatt stilling til om fortettingshensynet gjør seg særlig gjeldende for dette konkrete området. Departementet er derfor enig med Fylkesmannen i at det er problematisk at kommunen ikke gir tilstrekkelig svar på de spørsmål Fylkesmannen har reist, spesielt fordi kommunen er planmyndighet og har vedtatt reguleringsplanen. Uten et uttalt mål fra planmyndigheten enten gjennom arealplanen eller konkrete uttalelser som tar til orde for en ytterligere fortetting, er det, som Fylkesmannen påpeker, vanskelig å kunne slutte at det foreligger alminnelige samfunnsinteresser som underbygger søkers interesser.

Departementet slutter seg derfor til Fylkesmannens konklusjon om at vilkårene for å kunne ekspropriere ikke er oppfylt i denne saken. Vi viser i den forbindelse til Fylkesmannens drøftelser i vedtakets punkt 6. Den konkrete interesseavveiningen, og tiltrer denne.