§§ 2 første ledd bokstav b og 28 - Vurdering av klageadgang for avgjørelser om tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn

Vurdering av klageadgang for avgjørelser om tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn

1.  INNLEDNING
Vi viser til henvendelse fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 11. juli 2007, hvor Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om Arbeids- og inkluderingsdepartementets individuelle avgjørelser om tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn kan unntas fra klageadgang etter forvaltningsloven § 28. Hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for behandlingen av en sak om individuell tilskuddsutbetaling, avhenger av om avgjørelsen er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.

2.  ENKELTVEDTAKSBEGREPET VED INDIVIDUELLE AVGJØRELSER OM TILSKUDD
2.1  Generelt om enkeltvedtaksbegrepet
Før vi vurderer Arbeids- og inkluderingsdepartementets avgjørelser i de nevnte tilskuddssakene, vil vi redegjøre generelt for vår forståelse av enkeltvedtaksbegrepet med sikte på tilskuddsordninger.

Begrepet ”enkeltvedtak” er legaldefinert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Begrepet er en undergruppe av begrepet ”vedtak”, som er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.

Etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a må fem kriterier være oppfylt for at det foreligger et vedtak i forvaltningslovens forstand. Det må være 1) en ”avgjørelse” som 2) ”treffes under utøving av offentlig myndighet” og som 3) er ”bestemmende” 4) ”for rettigheter eller plikter” til 5) ”private personer”. Det er til dels en nær sammenheng mellom de ulike kriteriene. Hvor langt en skal gå i å skille mellom dem, blir et stykke på vei et hensiktsmessighetsspørsmål. For at et vedtak skal være et enkeltvedtak, må det dessuten gjelde rettigheter eller plikter til ”en eller flere bestemte personer”, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Når et forvaltningsorgan har truffet en bindende avgjørelse om å yte tilskudd til en privatperson, må avgjørelsen anses ”bestemmende for rettigheter eller plikter” som vedkommende har. Det er ikke et vilkår at mottakeren på forhånd hadde et rettskrav på tilskuddet. Tildelingen vil kunne være et enkeltvedtak også der tildelingen av tilskudd beror på forvaltningens skjønn, slik at vedkommende ikke hadde noe rettskrav på å få innvilget en søknad. Det har heller ingen betydning om støtte innvilges eller avslås. I begge tilfeller vil avgjørelsen være bestemmende for den private partens rettigheter.

Spørsmålet blir dermed ofte hvorvidt avgjørelsen om å yte tilskudd er truffet ”under utøving av offentlig myndighet”, eller om den kun innebærer at forvaltningsorganet stiller penger til rådighet på privatrettslig grunnlag. Siden også disponering av penger på privatrettslig grunnlag må skje innenfor rammen av midler bevilget over et budsjett, er det ikke tilstrekkelig til å regne tildelingen som utslag av offentlig myndighetsutøving at den skjer i henhold til en budsjettpost.

Ved revisjon av forvaltningsloven i 1977 ble det i forarbeidene uttalt at ”saker om tilskott eller stønad ... blir reknet som saker om enkeltvedtak” (Ot.prp. nr. 3 1976-77 s. 56). Uttalelsen gir støtte for at konkrete avgjørelser om tildeling av økonomisk støtte til private i utgangspunktet må regnes som enkeltvedtak. Hvorvidt et organ utøver offentlig myndighet, må imidlertid etter Lovavdelingens syn avgjøres etter en konkret vurdering av ulike sider ved den enkelte tilskuddsordning. Etter vår mening kan det heller ikke sies helt generelt at avgjørelser om ensidige tilskudd utgjør enkeltvedtak.

Når det gjelder hvilke momenter som er relevante å vurdere i en slik drøftelse, kan det ses hen til vår uttalelse 11. november 1997 i sak 1997/06990 E. Her uttales følgende:

”Et vesentlig poeng vil være i hvilken grad den private part yter en form for gjenytelse eller om det er snakk om ensidig økonomisk støtte fra det offentlige. Dersom det offentlige mottar en form for gjenytelse, vil dette bringe forholdet nærmere kjøp og salg av tjenester enn offentlig myndighetsutøving.
Dersom det er tale om ensidig økonomisk støtte fra det offentlige uten gjenytelse, må det videre tas stilling til om støtten skal betraktes som offentlig myndighetsutøving eller som en privatrettslig gave. Her kan ulike momenter vektlegges.

Dersom det foreligger et eget regelverk hvoretter søkeren har krav på å få sin søknad om tilskudd realitetsbehandlet - hvor det er etablert en virkelig tilskuddsordning som det offentlige forvalter - må en beslutning i utgangspunktet anses som et enkeltvedtak. Jo mer utpenslet vilkår og stønadssatser er i dette regelverket, desto klarere er preget av myndighetsøving. Mindre formaliserte og mer diskresjonære ordninger trekker på den annen side i retning av at det ikke er tale om offentlig myndighetsutøving.
Et annet moment er om det foreligger en særskilt spesifisert bevilgning til formålet. Men siden all disponering av penger må skje innenfor rammen av midler bevilget over et budsjett, er det ikke tilstrekkelig til å regne tildelingen som utslag av offentlig myndighetsutøving at den skjer i henhold til en budsjettpost. På den annen side kan det ha betydning hvilken budsjettpost tildelingen er fordelt over. ( …)
Videre har det betydning for løsningen om tilskuddet gis som ledd i en bestemt offentlig politikk og dermed har en styringsfunksjon, eller om det er forretningsmessig begrunnet.
Endelig kan det få betydning for løsningen hvilket behov det er for at forvaltningslovens regler blir anvendt på den aktuelle type beslutninger.”

Vi finner også grunn til å gjengi følgende fra vår uttalelse 17. desember 2002 i sak 2002/06618 E:

”I forhold til definisjonen av begrepet enkeltvedtak i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b jf. bokstav a er det kritiske spørsmål om en avgjørelse om bruk av bevilgede midler må regnes som utøving av offentlig myndighet. Det er på det rene at det ikke alltid er tilfellet, således ved avgjørelser om å kjøpe eller avslå et tilbud om kjøp av eiendom, varer eller tjenester. Etter Lovavdelingens mening kan det heller ikke sies helt generelt at avgjørelser om ensidige tilskudd utgjør enkeltvedtak. Men dersom støtten er regulert i eller forankret i lov eller forskrift, vil det skape et preg av offentlig myndighetsøving som gjør at avgjørelsen – iallfall som den store hovedregel, og muligens helt uten unntak – regnes som enkeltvedtak. Også hvis støtten på annen måte har karakter av en fast ordning, vil avgjørelser om å tildele eller avslå støtte som utgangspunkt være enkeltvedtak. Det vil trekke i retning av at det foreligger en slik fast ordning om det er gjort kjent retningslinjer for tildeling eller for søknadsbehandlingen, eller støtten blir utlyst med oppfordring til å fremme søknad.”

2.2  Vurdering av avgjørelser om tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virke i lokalsamfunn
Etter det som er opplyst, gir Arbeids- og inkluderingsdepartementet tilskudd til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn. Midlene dekkes over statsbudsjettets kapittel 651, post 71 - Tilskudd til innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet. Ordningen er todelt, og gjelder for det første støtte til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og for det annet støtte til frivillig virksomhet i form av aktiviteter i regi av ulike lokale aktører, blant annet innvandrerorganisasjoner. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) utarbeider retningslinjer og rutiner for ordningen. Fylkeskommunene forvalter og tildeler tilskudd til lokale organisasjoner og aktiviteter.

Vi nøyer oss med å fastslå uten nærmere drøftelse at det i det foreliggende tilfelle er tale om en avgjørelse som er bestemmende for rettsstillingen til en privatperson. Det springende punkt blir dermed hvorvidt avgjørelsen om å yte tilskudd er truffet ”under utøving av offentlig myndighet”.

Det foreligger ikke noe formelt regelverk for ordningen med tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virke i lokalsamfunn. Dette kan imidlertid etter Lovavdelingens syn ikke tillegges avgjørende vekt for om en beslutning om å tildele eller avslå støtte må regnes for å være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Tilskuddsordningen må sies å være permanent. I tillegg har det utviklet seg relativt presise retningslinjer for hvordan midler tildeles: Det har for det første blitt utarbeidet skriftlige retningslinjer som tilskuddsmottakerne må forholde seg til. Disse oppdateres hvert år og sendes fylkeskommunene, som videreformidler retningslinjene til lokale innvandrerorganisasjoner og andre lokale aktører. Søkere kan få tilsendt retningslinjene ved henvendelse til IMDi, ved å henvende seg til den aktuelle fylkeskommunen, eller ved å laste dem ned fra IMDis hjemmesider på Internett. Retningslinjene inneholder detaljerte beskrivelser av hvilke kriterier en organisasjon må oppfylle for å være kvalifisert til å motta støtte, anbefalte årlige satser til driftsstøtte, samt hvilke tiltak i lokalsamfunnet som skal prioriteres.

For det annet er det i rundskriv 06/06 14. november 2006 fra IMDi til landets fylkeskommuner gitt detaljerte beskrivelser av hvilke kriterier fylkeskommunene skal legge til grunn i sin forvaltning av ordningen. Lovavdelingen oppfatter dette som et uttrykk for at det legges politiske føringer for hvordan midlene bør forvaltes, og at fylkeskommunens beslutninger ikke utelukkende er basert på fritt skjønn. Dette taler for at en beslutning om å tildele eller avslå slik støtte må anses for ”utøving av offentlig myndighet”, og dermed som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Lovavdelingen finner også grunn til å fremheve at tilskuddsordningen har et styringsformål med en klar sosial og samfunnsmessig profil og således inngår som et ledd i den offentlige politikk. I IMDis rundskriv til fylkeskommunene fremheves det på side 2 at formålet med ordningen er å ”bidra til aktiv samfunnsdeltakelse fra minoritetsgruppene, og til mangfold, dialog og samhandling mellom etniske grupper og mellom majoritet og minoriteter i lokalsamfunnet”. Midlene til disse formålene forvaltes over statsbudsjettet og må således betraktes som et ledd i en bestemt politikk for å ivareta offentlige interesser. Støttemottakeren skal heller ikke gi det offentlige noen konkret gjenytelse. Også dette taler for at en beslutning om å tildele eller avslå slik støtte må anses for ”utøving av offentlig myndighet”.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har fremhevet som et argument mot å åpne for klageadgang i saker om driftsstøtte til lokale innvandrerorganisasjoner og aktiviteter, at en slik klageadgang vil medføre ressurskrevende prosedyrer på flere forvaltningsnivåer. Departementet understreker at en adgang til å påklage vedtakene om tilskudd vil medføre betydelig merarbeid for både fylkeskommunene og IMDi, som skal behandle klagene.

Som referert fra vår uttalelse i sak 1997/06990, kan det i visse tilfeller være relevant å ta hensyn til hvilket behov det er for at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, herunder retten til å påklage vedtak, anvendes på den aktuelle type beslutninger. Lovavdelingen kan imidlertid i dette tilfellet ikke se at hensynet til fylkeskommunene og IMDis samlede arbeidsbyrde og administrative kostnader kan gis avgjørende utslag. Vi ser de praktiske problemer klageadgang kan medføre, men vurderer dette som et lite tungtveiende argument mot å anse en beslutning for å være et enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler i dette tilfellet.

Vi antar etter dette at en avgjørelse om å yte tilskudd til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn, eller eventuelt gi avslag på slik søknad, treffes ”under utøving av offentlig myndighet”. Slike beslutninger må altså regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.

2.3  Konsekvenser av at avgjørelsen er et enkeltvedtak med hensyn til klageadgang
Utgangspunktet etter forvaltningsloven § 28 første ledd er at klageinstansen har plikt til å behandle et påklaget enkeltvedtak. Den som har klagerett, har på sin side et rettskrav på å få saken klagebehandlet når vilkårene er til stede. Bak denne hovedregelen ligger sterke prinsipielle hensyn til rettssikkerhet og likebehandling.

Unntak fra klageretten kan bare skje der det foreligger lovhjemmel for slikt unntak, eller dersom det er gitt forskrift om unntak etter forvaltningslovens § 28 fjerde ledd. Det foreligger for tiden ikke unntakshjemmel for de angjeldende enkeltvedtak, verken i lov eller forskrift. Vilkåret for å gi forskrift som begrenser forvaltningslovens regler om klagerett er at ”tungtveiende grunner taler for det”, jf. § 28 fjerde ledd annet punktum. Justisdepartementet har i tidligere praksis lagt til grunn at denne hjemmelsbestemmelsen er en unntaksregel beregnet for ekstraordinære forhold hvor klagereglene vil være særlig vanskelige å praktisere. Denne praksis har støtte i Ot.prp. nr 38 for 1964-65 s. 96, der det uttales om uttrykket ”tungtveiende grunner”:

”Og med dette siktes i første rekke til det forhold at klagereglene vil være særlig vanskelig å praktisere på vedkommende saksområde, og at det ikke uten vesentlig ulempe er mulig å få gjennomført nødvendige unntak i lovs form. Bestemmelsen kan også tenkes brukt når særlige forhold skaper en øking i arbeidsbyrden eller antallet klagesaker, som overstiger det forvaltningsorganet kan makte uten at andre mer vesentlige oppgaver forsømmes.”

Justisdepartementet har på denne bakgrunn ført en restriktiv praksis ved vurdering av forslag om forskrifter som begrenser klageretten.

Den siterte uttalelsen i proposisjonen åpner til en viss grad for at en økning i arbeidsbyrden eller antall klagesaker for forvaltningsorganet kan være et relevant moment ved vurderingen av om tungtveiende grunner foreligger. Arbeids- og inkluderingsdepartementets sentrale innvending i denne saken synes nettopp å være at en klageadgang vil medføre ressurskrevende prosedyrer på flere forvaltningsnivåer og betydelig merarbeid for både fylkeskommunene og IMDi. Hovedargumentet i denne sammenheng er at tilskuddene som gis, gjennomgående er svært små, og at det merarbeidet en klageordning medfører, kan stå i misforhold til betydningen av de tilskudd som fordeles.

Proposisjonen kan imidlertid ikke tas til inntekt for at en økning i arbeidsbyrden generelt vil være tilstrekkelig til at kravet om tungtveiende grunner er oppfylt. Proposisjonen åpner for unntak der ”særlige forhold” skaper en øking i arbeidsbyrden. I det foreliggende tilfellet kan det vanskelig sies å være særlige forhold som medfører økningen. At man tidligere ikke har praktisert en klageadgang i slike saker, kan ikke være relevant i denne sammenheng.

Etter en totalvurdering kan vi på det nåværende tidspunkt vanskelig se at det foreligger slike tungtveiende grunner som loven krever for å gi forskrift som avgrenser klageretten. De hensyn som Arbeids- og inkluderingsdepartementet har pekt på, synes å gjøre seg tilsvarende gjeldende på mange andre områder med klagerett i tilskuddssaker.

Vi nevner avslutningsvis at vi de senere årene har fått en lang rekke henvendelser fra ulike forvaltningsorganer med spørsmål om i hvilken grad individuelle avgjørelser om å yte tilskudd til private personer, er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Henvendelsene tyder på at det råder betydelig usikkerhet om hvordan enkeltvedtaksbegrepet skal praktiseres på dette feltet. Det er i en rekke tilfeller også stilt spørsmål om hensiktsmessigheten av en rett til å påklage denne typen avgjørelser. Vi vurderer å komme tilbake til disse problemstillingene ved den forestående revisjonen av forvaltningsloven.