§ 2 første ledd bokstav a og c - Tildeling av kommunal bolig – enkeltvedtak

Saksnummer: 2000/14314 EO HI/MHG

Dato:.19.12.2001

 

Tildeling av kommunal bolig – enkeltvedtak

Vi viser til brev 20. september 2000 fra Fylkesmannen i Vestfold til Sosialdepartementet, som er oversendt Lovavdelingen for besvarelse, og til telefonsamtale mellom førstekonsulent Magnus Hauge Greaker og fagkoordinator Anne Mette Aralt 29. januar 2001. Vi beklager sterkt at vi ikke har besvart henvendelsen tidligere.

1. På bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelse i Årsmeldingen 1997 side 69, anmoder Fylkesmannen om en klargjøring av hvorvidt, og eventuelt under hvilke omstendig-heter, avgjørelser om tildeling av kommunal bolig kan anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 slik at loven kapittel VI om klage får anvendelse. Vi forstår det slik at anmodningen ikke bare knytter seg til saksforhold som kan jevnføres med saksforholdet Sivilombudsmannens uttalelse gjaldt, men at det ønskes en klargjøring av spørsmålet mer generelt i forhold til ulike typetilfeller.

På grunn av begrenset kapasitet har vi dessverre ikke anledning til å foreta en generell vurdering av spørsmålet i forhold til ulike typetilfeller. Vi innskrenker oss derfor til å foreta en vurdering av spørsmålet i forhold til saksforhold tilsvarende det som var gjenstand for behandling hos Sivilombudsmannen og angi noen generelle retningslinjer for vurderingen av andre typetilfeller. Vi nevner imidlertid at Lovavdelingen tar sikte på å påbegynne et arbeid med en mer generell avklaring av enkeltvedtaksbegrepet.

2.1 Det er på det rene at en avgjørelse om tildeling av kommunal bolig vil være ”bestemmende for rettigheter eller plikter” for søkerne, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. Tvilen knytter seg til om slike avgjørelser kan anses som ”utøving av offentlig myndighet”, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.

Meningen med dette uttrykket er ifølge forarbeidene å avgrense mot tilfeller hvor det offentlige handler på samme grunnlag og opptrer på linje med private rettssubjekter, som ved utøvelse av eierrådighet, ved forretningsdrift og ved serviceytelser, se blant annet Ot. prp. nr. 38 (1964-65) side 32. I slike tilfeller vil virksomheten ofte forfølge andre interesser enn i tilfeller hvor det handles på offentligrettslig grunnlag. Dette gjelder imidlertid ikke alltid. Særlig i tilfeller hvor det offentlige handler på privatrettslig grunnlag, men likevel i større eller mindre grad søker å ivareta interesser av mer offentlig art, kan det etter omstendighetene foreligge offentlig myndighetsutøvelse i forhold til forvaltningsloven § 2.

Ved den nærmere grensedragningen vil ikke bare virksomhetens formål ha betdyning. Det må blant annet i tillegg legges vekt på størrelsen og arten av  vederlaget fra den private parts side og på om avgjørelsen treffes med grunnlag i lov eller forskrift.

I praksis har det vært en viss utvikling i retning av å anse avgjørelser om tildeling av ytelser som enkeltvedtak i tilfeller hvor ytelsene har karakter av å være offentlig støtteordninger.

Vi peker for eksempel på at avgjørelser om opptak i barnehager nå, i motsetning til tidligere, anses som enkeltvedtak, se Lovavdelingens uttalelser 22. august 1989, jnr. 121/89, og 29. juni 1989, jnr. 1742/89, inntatt i Matheson/Woxholth: Lovavdelingens uttalelser (1988-1991), henholdsvis side 155 og 158, sammenholdt med Lovavdelingens uttalelse 4. januar 1982, jnr. 2050/81.

2.2 Når det gjelder avgjørelser om tildeling av bolig, har Lovavdelingen tidligere antatt at tildeling av komunal trygdebolig ikke kan anses som enkeltvedtak, se Lovavdelingens uttalelser 18. januar 1979, jnr. 2457/78, inntatt i Matheson/ Woxholth: Lovavdelingens uttalelser (1976-1988) side 346, og 21. januar 1982, jnr. 50/82. I uttalelsen 1979 ble det forutsatt at saken gjaldt en generell tildeling av trygdeboliger og ikke en tildeling som var ledd i et sosialt hjelpeprogram for søkerne. I uttalelsen 1982 er det ikke sagt noe nærmere om hvem ordningen rettet seg mot eller om vederlagets størrelse. Det ble imidlertid pekt på at ”det skal betales vederlag i form av leie og/eller innskudd for boligene og at tildelingene dermed får et kontraktsrettslig preg”.

Uttalelsene kan neppe forstås slik at de bygger på at avgjørelser om tildeling av bolig ikke under noen omstendighet vil kunne anses som enkeltvedtak. I Lovavdelingens uttalelse 18. januar 1979, jnr. 2008/78, inntatt i Matheson/Woxholth: Lovavdelingens uttalelser (1976-1988) side 345, som direkte gjaldt spørsmålet om avgjørelse om fastsettelse av husleie i kommunale boliger var å anse som vedtak, ble det således uttalt at ”(t)vilsspørsmål kunne imidlertid oppstå dersom husleiefastsettingen i det vesentlige skjer på utpreget sosialt grunnlag, og av den grunn har karakter av en klar kommunal støtteordning”.

Spørsmålet om avgjørelser om leiefastsettelse kan anses som vedtak, har således tidligere blitt holdt åpent herfra. I tilfelle avgjørelsen om leiefastsettelsen anses som offentlig myndighetsutøvelse på grunnlag av at leien fastsettes slik at ordningen får karakter av offentlig støtteordning, vil det være naturlig å legge det samme til grunn i forhold til tildelingsavgjørelsene.

Sivilombudsmannens uttalelse inntatt i Årsmeldingen 1997 side 69 gjaldt et tilfelle hvor kriteriene for fordeling av leilighetene knyttet seg til ”sosiale og medisinske problemer av alvorlig art” hos søkerne. Leien var ikke direkte subsidiert av kommunen, men var klart gunstigere enn hva som kunne oppnås på det private leiemarkedet. Det ble heller ikke krevd depositum fra leietakerne.

På bakgrunn av tildelingskriteriene la Sivilombudsmannen til grunn at ordningen i betydelig utstrekning var ment å ivareta offentlige interesser og at de forretnings-messige hensyn ikke syntes særlig fremtredende. Når dette ble sett i sammenheng med de økonomiske vilkårene, fant han at ordningen innebar en klar distanse til det som kan karakteriseres som normal ”forretningsdrift” i offentlig regi. Etter å ha sett nærmere på betydning av at avgjørelsen var fattet på grunnlag av kommunens eiendomsrett, behovet for å gi forvaltningsloven anvendelse og ulempene dette ville medføre for kommunen, anmodet Sivilombudsmannen kommunen om å vurdere spørsmålet på nytt i lys av Sivilombudsmannens vurderinger, se Årsmeldingen side 73-74.

Vi er enige i at ordningen Sivilombudsmannen hadde til vurdering skilte seg fra ordinær forretningsdrift i offentlig regi, og vi anser at ordningen fremsto som en kommunal støtteordning. Forsåvidt synes det som om ordningen adskiller seg fra de tilfeller som Lovavdelingens uttalelser fra 1979 og 1982, jf. ovenfor, knyttet seg til.

Vi kan også i det vesentlige tiltre Sivilombudsmannens øvrige vurderinger, og vi antar at tildelingsavgjørelsene under en slik ordning som Sivilombudsmannens uttalelse knyttet seg til, bør anses som enkeltvedtak slik at de kan påklages etter forvaltningsloven kapittel VI. Vi har da lagt avgjørende vekt på at ordningen etter en helhetsvurdering fremstår som en kommunal støtteordning.

2.3 Ved vurderingen av om tildelingsavgjørelsene i andre tilfeller kan anses som enkeltvedtak, vil det på samme måte være avgjørende om ordningen etter en helhetsvurdering fremstår som en offentlig støtteordning. Det må i denne forbindelse særlig ses hen til tildelingskriteriene, og vilkårene for boforholdet, særlig vederlagets størrelse. Når det gjelder tildelingskriteriene, vil det ha betydning hvorvidt disse er utformet slik at bare en mer begrenset krets av personer med særskilte karakteristika vil kunne komme i betraktning, herunder om kriteriene tar sikte på å fange opp personer som erfaringsvis vil ha problemer med å skaffe seg bolig på det ordinære markedet på grunn av sosiale, økonomiske eller lignende problemer, eller om de favner mer generelt, for eksempel omfatter alle personer over en viss alder.

Ved vurderingen av vilkårene for boforholdet er det sentrale om disse fremstår som gunstigere for søkerne enn hva som kan oppnås på det ordinære leiemarkedet. Avviket bør være forholdsvis markert for at dette momentet skal kunne tillegges vesentlig vekt. I denne forbindelse kan det ikke legges avgjørende vekt på om leiesummen er direkte subsidiert fra det offentliges side, jf. Årsmeldingen 1997 side 73. Hvis leiesummen er direkte subsidiert, vil imidlertid det være et forhold som i vesentlig grad taler for at tildelingsavgjørelsene bør anses som enkeltvedtak.

I tilfeller hvor ordningen er slik at det allerede av boforholdet følger en rett, eller større muligheter, til å få tildelt tjenester av sosial, medisinsk eller lignende art som for eksempel hjemmesykepleie, hjemmehjelp og lignende, vil dette trekke i retning av at tildelingsavgjørelsene er enkeltvedtak. Hvis derimot slike tjenester tildeles på særskilt grunnlag uavhengig av selve boforholdet, vil ikke slik tjenestetildeling ha betydning for om tildelingen av selve boligen kan anses som enkeltvedtak.