§§ 2 første ledd bokstav a og b og 14 - Vurdering av forvaltningspraksis ved pålegg o l fra tilsynsmyndigheter

Saksnummer: 1998/554 E AS/VIL

Dato:.25.02.1998

 

Vurdering av forvaltningspraksis ved pålegg o l fra tilsynsmyndigheter

Vi viser til brev av 16 og 23 januar 1998.

Saken gjelder for det første spørsmålet om reaksjonsformen "påpeking av plikt" som anvendes av flere tilsynsetater, er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. For det andre er det reist spørsmål om det er nødvendig å henvise til forvaltningsloven (fvl) § 14 dersom det i forbindelse med en slik reaksjon ønskes tilbakemelding fra en virksomhet om hvordan eller hvorvidt den vil innrette seg etter reaksjonen.

1) Forholdet til begrepet enkeltvedtak

Lovavdelingen har kommet til at reaksjonsformen "påpeking av plikt" ikke er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven (fvl) § 2 første ledd bokstav a og b. Etter bokstav a er et vedtak "en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer...". Spørsmålet er altså om reaksjonsformen "påpeking av plikt" er "bestemmende for rettigheter eller plikter" for tilsynsobjektet.

Uttrykket "bestemmende for rettigheter eller plikter" omfatter for det første avgjørelser som går ut på å stifte, oppheve eller begrense en plikt eller rett. Videre omfattes avgjørelser som går ut på å slå fast med bindende virkning om en rett eller plikt foreligger og hvilket innhold den i tilfelle har. Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven at uttrykket vedtak betegner realitetsavgjørelser og må avgrenses mot forskjellige prosessledende beslutninger, og mot faktiske handlinger og rene meningsytringer. (Ot prp nr 38 (1964-65) s 32 og Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s 207-208).

Det er opplyst at reaksjonsformen går ut på at tilsynsmyndigheten påpeker at tilsynsobjektet har overtrådt det tilsynsmyndigheten anser for å være klare plikter i lov, forskrift eller enkeltvedtak.

Når en plikt allerede følger av lov, forskrift eller enkeltvedtak, vil det at tilsynsmyndigheten påpeker at plikten ikke er oppfylt, ikke være "bestemmende" for pliktens eksistens eller innhold. At virksomheten i praksis kan føle seg bundet av tilsynsmyndighetens syn, medfører ikke at det er stiftet en ny plikt for virksomheten. Tilsynsmyndighetens henvendelse skaper ikke noe nytt rettsgrunnlag for virksomhetens plikt til å utføre korrigerende tiltak.

Bare dersom tilsynsmyndighetens påpeking skal utgjøre et selvstendig rettsgrunnlag, uavhengig av det opprinnelige vedtaket, kan det betraktes som et enkeltvedtak. I så fall må det bygge på en uttrykkelig hjemmel til å treffe supplerende eller presiserende vedtak, eller på alminnelige regler om omgjøring av forvaltningsvedtak, og forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak må følges. At påpekingen kan innebære en fortolkning av det opprinnelige vedtaket eller en bevisvurdering, er ikke tilstrekkelig til å gjøre dette til et nytt enkeltvedtak. Så lenge det bare er tale om en påpeking, vil eventuell domstolsprøving rette seg mot det opprinnelige vedtaket.

Det kan forekomme situasjoner hvor tilsynsmyndigheten har valget mellom en ren påpeking og et presiserende vedtak. I slike tilfelle bør tilsynsmyndigheten gjøre det klart om det er tale om det ene eller annet. Hvis det senere blir spørsmål om hvordan tilsynsmyndighetens utsagn skal forstås, kan det trekke i retning av nytt enkeltvedtak om det er angitt at adressaten har klagerett.

2) Forholdet til fvl § 14

Når tilsynsmyndigheten i samband med en påpeking av plikter gir pålegg om tilbakemelding fra virksomheten vil dette være et selvstendig pålegg om å gi opplysninger som må følge saksbehandlingsreglene i fvl § 14.

Av § 14 første punktum følger det at hjemmelen for pålegget må angis. Fvl § 14 gir ingen selvstendig hjemmel for å kreve opplysninger. I forbindelse med pålegget om å gi opplysninger må virksomheten gjøres oppmerksom på den klageadgangen som følger av fvl § 14. Lovavdelingen antar at forurensningsloven § 49 tredje ledd ikke gjør noen endring i dette.

Bare dersom plikten til å gi tilbakemelding følger konkret av det opprinnelige vedtaket kan det bli tale om å anse det fornyete krav om tilbakemelding som en påminning om en eksisterende plikt (uten at forvaltningsloven § 14 får anvendelse), og ikke som et selvstendig pålegg.