§ 2 første ledd bokstav a og b - Spørsmål om avslag på søknad om ettergivelse av saksomkostninger er enkeltvedtak

Saksnummer: 1996/9972 E APB

Dato: 28.02.1997

 

Spørsmål om avslag på søknad om ettergivelse av saksomkostninger er enkeltvedtak

1      Vi viser til brev 8 januar 1997 fra Finansdepartementet, der det spørres om et avslag på en søknad om ettergivelse av saksomkostninger er enkeltvedtak. Lovavdelingen antar for sin del at et slikt avslag ikke er enkeltvedtak.

2            Begrepet enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf bokstav a. I forhold til definisjonen må et avslag på en søknad om ettergivelse av sakskostnader anses som en avgjørelse som gjelder bestemte private personers rettigheter eller plikter. Hovedspørsmålet er om avgjørelsen kan ses som utøving av offentlig myndighet.

3      Krav om sakskostnader i sivile rettssaker bygger på reglene i rettergangslovgivningen. Det formueskrav som oppstår når domstolene tilkjenner en part sakskostnader, er av samme karakter hva enten kravshaveren er en privat part eller det offentlige. Det offentlige kan handle i kraft av både offentlig myndighet og privatrettslig kompetanse. Etter Lovavdelingens mening må det i utgangspunktet kreves særskilte holdepunkter for å anse en disposisjon foretatt av det offentlige som utslag av offentlig myndighet - og dermed som enkeltvedtak etter forvaltningsloven - dersom nøyaktig den samme disposisjonen kan foretas av private parter. Slike holdepunkter kan tenkes å foreligge i et regelverk for den aktuelle disposisjon, i en fast forvaltningspraksis eller i viktige reelle hensyn.

4            Lovavdelingen kjenner til at det i noen sammenhenger foreligger en form for regelverk eller en praksis som innebærer at avslag på søknad om ettergivelse av sakskostnader kan påklages.

Forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b bestemmer at loven - iallfall reglene om enkeltvedtak - ikke gjelder for saker som forvaltningsorganet "behandler eller avgjør i medhold av rettspleielovene". Selv om krav om sakskostnader har sitt grunnlag i rettspleielovene, kan det neppe av den grunn sies uten videre at en søknad om ettergivelse blir behandlet i medhold av rettspleielovene. Spørsmålet om en slik avgjørelse skal regnes som enkeltvedtak, bør etter Lovavdelingens mening derfor ikke avgjøres bare på grunnlag av ordlyden i fvl § 4.

Etter påtaleinstruksen 28 juni 1985 § 31-2 skal søknader om ettergivelse av idømte sakskostnader i straffesaker i utgangspunktet behandles på samme måte som benådningssøknader, jf påtaleinstruksen § 31-1. Av forarbeidene til påtaleinstruksen (NOU 1984:27 s 189) fremgår det at Justisdepartementets avslag på en benådningssøknad er betraktet som et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Det er ikke sagt noe uttrykkelig om klassifiseringen av avgjørelsen om ikke å ettergi sakskostnader. Lovavdelingen har fått opplyst at det i praksis er samme klagerett her som ved avslag på benådning. Lovavdelingen antar imidlertid at det ikke kan trekkes bindende slutninger fra praksis i straffesaker til sivile saker.

Stortingets vedtak 10 februar 1988 innebærer en generell fullmakt for Kongen til å ettergi bl a sakskostnader i søksmål der staten er part, når særlige forhold taler for det. Kongens adgang er delegert til de enkelte fagdepartementene ved kgl res 18 mars 1988. Det er ikke sagt noe om forholdet til forvaltningsloven eller klagerett i disse vedtakene. Uten det nevnte stortingsvedtaket ville statsforvaltningen vært avskåret fra å ettergi sakskostnader, idet dette må anses for å høre under Stortingets bevilgningsmyndighet, jf grunnloven § 75 d. Etter Lovavdelingens oppfatning gir de nevnte vedtak om delegasjon derfor ikke noe grunnlag for å anse avgjørelser om ettergivelse som enkeltvedtak.

I Justisdepartementets rundskriv G-58/94 (vedlagt) er skattefogden gitt fullmakt til å ettergi sakskostnader til staten i benefiserte saker, og i søksmål der staten ved Justisdepartementet er part (rundskrivets punkt 1.1). Fullmakten gjelder beløp inntil kr 20 000. Det er angitt visse kriterier for avgjørelsen av søknader om ettergivelse (punkt 1.2) og fastsatt at skattefogdens avgjørelser kan påklages til Justisdepartementet (punkt 1.3). Rundskrivet har ikke noen henvisning til forvaltningslovens regler og angir ikke noe om klagerett over avgjørelser som Justisdepartementet selv har truffet av søknader om ettergivelse av krav over kr 20 000. Etter Lovavdelingens mening kan rundskrivet vanskelig tas som uttrykk for at avgjørelsene har vært betraktet som enkeltvedtak, men må i stedet anses som en beslutning om delegasjon med supplerende bestemmelser.

5      Det fremgår at det på enkelte områder finnes visse bestemmelser som medfører en klagerett. Etter det Lovavdelingen kan se, foreligger det imidlertid ikke noe lov- eller forskriftfestet regelverk for behandlingen av søknader om ettergivelse av sakskostnader i sivile saker. Et slikt regelverk ville ha trukket avgjørelsene i retning av enkeltvedtak, mens fraværet av slike regler taler for den motsatte konklusjon.

6            Rettssikkerhetshensyn vil i tilfelle være den viktigste reelle begrunnelsen for å anse avgjørelser om ettergivelse av sakskostnader som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Rettssikkerheten ivaretas imidlertid først og fremst ved at domstolene treffer avgjørelsen om sakskostnader på grunnlag av rettergangslovgivningens regler. Det er dermed vanskelig å se at rettssikkerhetshensyn gjør seg sterkere gjeldende enn i andre saker om frafall av det offentliges rettigheter eller ved avslag på begjæring om omgjøring av enkeltvedtak. Slike avgjørelser er ikke å anse som enkeltvedtak.

7            Lovavdelingen har i brev 7 april 1995 gitt uttalelse til Finansdepartementet om hvorvidt avgjørelse om å sette ned eller ettergi krav på merverdiavgift og krav på forsinkelsesrenter av avgiften er enkeltvedtak. I denne uttalelsen er det lagt til grunn at en avgjørelse om å sette ned eller ettergi krav på merverdiavgift er enkeltvedtak, mens en avgjørelse om nedsettelse eller ettergivelse av rentekravet ikke er enkeltvedtak. Etter Lovavdelingens mening vil det stemme best med dette om avgjørelser om ettergivelse av sakskostnader ikke anses som enkeltvedtak.

8      Til Ombudsmannens særskilte spørsmål i brev 14 november 1996 til Finansdepartementet har Lovavdelingen følgende merknader:

a) Etter Lovavdelingens mening gir det forhold at sakskostnader er pålagt av domstolene i en tvist som gjelder prøving av forvaltningsvedtak, ikke grunnlag for å se avgjørelser om ettergivelse av sakskostnader som et enkeltvedtak. I den grad den viktige samfunnsmessige funksjon som domstolsprøvingen av forvaltningsvedtak innebærer, også bør influere på spørsmålet om sakskostnader, bør dette skje gjennom den avgjørelse som retten treffer om sakskostnader. Rettergangslovgivningens regler om sakskostnader er utformet slik at de i vid utstrekning vil gi anledning til dette. Lovavdelingen vil ellers bemerke at spørsmålet om sakskostnader ut fra hensynet til borgerne neppe vil stille seg vesensforskjellig i saker om prøving av forvaltningsvedtak og saker om erstatning for offentlig myndighetsutøving og annen offentlig virksomhet. Dette utelukker ikke at hensynet til borgerne kan veie særlig tungt på enkelte sakområder, men skatte- og avgiftssaker hører neppe til dem.

b) Lovavdelingen anser det uten betydning at spørsmålet om ettergivelse av statens fordringer hører under Stortingets bevilgnings/finansmyndighet. I motsatt fall ville også ettergivelse av rent privatrettslige fordringer - f eks knyttet til tvister om kjøp og leie - kunne bli ansett som enkeltvedtak. Selve ettergivelsen kan for øvrig neppe anses som utøving av bevilgningsmyndighet, jf Opsahl: Delegasjon av Stortingets myndighet (Oslo 1965) s 207.

c) Etter Lovavdelingens syn har det heller ingen betydning for spørsmålet om det foreligger enkeltvedtak at dette vil medføre klagerett over departementenes avgjørelser, slik at avgjørelsen i klagesaken vil bli truffet av Kongen i statsråd og dermed underlagt konstitusjonell kontroll. Det har tvert om gjennom lang tid vært lagt vekt på å unngå at regjeringen blir unødig belastet med klagesaker i statsråd, jf f eks forskrift 16 desember 1977 nr 15 § 1. Det er etter Lovavdelingens oppfatning ikke tvilsomt at saker om ettergivelse av sakskostnader må anses som lite betydningsfulle i forhold til de saker som regjeringen ellers må behandle. Vi tilføyer at spørsmålet om en avgjørelse er enkeltvedtak eller ikke, vanskelig kan påvirkes av om en konstitusjonell kontroll eventuelt er ønskelig når den samme type avgjørelser i stor grad vil bli truffet av forvaltningsorganer på lavere nivå, herunder i kommunal og fylkeskommunal forvaltning.

9      Ut over dette har Lovavdelingen ikke vesentlige merknader til de synspunkter som Finansdepartementet har gjort gjeldende i sitt brev 16 august 1996 til Sivilombudsmannen.