§§ 2 fjerde ledd og 36 - Dekning av kostnader etter fvl. § 36 første ledd – klageadgang etter fvl. § 36 tredje ledd

Saksnummer: 2001/6432 EO ØR

Dato: 11.09.2001

 

Dekning av kostnader etter fvl. § 36 første ledd – klageadgang etter fvl. § 36 tredje ledd

Det vises til brev 9. juli 2001 med anmodning om Lovavdelingens syn på to spørsmål knyttet til forvaltningsloven (fvl.) § 36.

1. Sakskostnader ved opphevelse av vedtak

Det første spørsmålet som reises er om forvaltningsloven (fvl.) § 36 første ledd om dekning av sakskostnader når ”et vedtak blir endret til gunst for en part”, også kommer til anvendelse når et vedtak blir opphevet til gunst for parten.

Det foreligger flere entydige uttalelser om dette spørsmålet både fra Sivilombudsmannen (jf. Årsmeld. 1989 s. 86 og 1996 s. 197) og Lovavdelingen (jf. bl.a. sak 950/78 E, 2217/84 E, 3551/88 E og 94/1308 E). Rettstilstanden må derfor anses som relativt avklart.

Rettstilstanden før 1995 oppsummeres slik av Sivilombudsmannen i årsmeldingen 1996 s. 197 (s. 200 første spalte):

”Før lovendringen i 1995 ble bestemmelsen forstått slik at den i utgangspunktet kom til anvendelse både ved endring og opphevelse av vedtak til gunst for en part, men likevel ikke i de tilfellene der et enkeltvedtak ble opphevet uten at dette medførte noen permanent eller midlertidig endring av rettstilstanden i klagers favør.”

Ombudsmannen drøfter så om endringene i § 36 ved lov 12. januar 1995 nr. 4 førte til endringer i rettstilstanden på dette punkt. Hans konklusjon er at slik endring ikke har funnet sted.

Lovavdelingen er enig i Sivilombudsmannens oppsummering av rettstilstanden. Det er ikke et vilkår for dekning av sakskostnader etter fvl. § 36 første ledd at opphevelsen medfører en permanent endring av rettstilstanden i klagers favør. Også midlertidige endringer kan være grunnlag for et slikt krav.

For ordens skyld presiserer vi at vi ikke har foretatt noen nærmere vurdering av den konkrete saken fra Ørskog kommune.

2. Klagerett for kommunene

2.1 Det neste spørsmålet som reises, er om en kommune som av et statlig klageorgan blir pålagt å dekke sakskostnader etter fvl. § 36, kan påklage dette vedtaket.

Utgangspunktet for drøftelse av dette spørsmålet bør – slik også Kommunal- og regionaldepartementet gjør i sitt brev til Ørskog kommune 21. februar 2001 – tas i merknader i Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 103 første spalte. Her uttales: ”Også spørsmålet om klagerett for det organ som pålegges å bære kostnadene, bør løses ved forskrifter”.

Dette utsagnet må etter vår oppfatning forstås slik at klagerett for det organet som skal bære kostnadene, ikke vil foreligge før det gis nærmere forskrifter. Slike forskrifter er ikke gitt. Også tilføyelsen om at Kommunaldepartementet finner det unødvendig med en regel om klagerett for kommuner i slike tilfeller, taler for at det ikke foreligger klagerett før det eventuelt forskriftsfestes.

2.2 Utsagnet i Ot.prp. nr. 3 om at klagerett ikke foreligger, er konsistent med følgende rettskilder:

a) Dersom ikke annet er fastsatt av Kongen, kan vedtak om sakskostnader påklages etter reglene i fvl. kapittel VI. Klagerett tilkommer etter fvl. § 28 ”en part eller annen med rettslig klageinteresse”.

b) Det forvaltningsorgan som blir pålagt å dekke sakskostnader etter fvl. § 36 første ledd kan ikke høres med at organet ”har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha", jf. fvl. § 2 fjerde ledd. Kommunene har derfor ikke i den aktuelle sammenheng klagerett som part.

Riktig nok kan også private rettssubjekt pålegges å dekke andre privates sakskostnader, jf. § 36 annet ledd, men grunnlaget er da en forgjeves begjæring om endring av et vedtak, og ikke – som etter § 36 første ledd – at det vedtaket som er truffet, er endret til gunst for en part. I den utstrekning private treffer forvaltningsvedtak, og derfor etter § 1 tredje punktum er å anse som forvaltningsorgan, avgjøres deres eventuelle kostnadsansvar etter § 36 første ledd. Gjennom denne konstruksjonen kan private aldri bli ansvarlige for sakskostnader etter § 36 første ledd for aktiviteter utført på bakgrunn av privat autonomi. Den posisjon som begrunner kostnadsansvar etter § 36 første ledd kan derfor aldri innehas av rettssubjekter som skal anses som private, og et forvaltningsorgan kan derfor heller aldri ha ”samme interesse eller stilling” i slike saker ”som private parter kan ha”.

Vårt standpunkt her er i tråd med det som framholdes i Arvid Frihagen: Forvaltningsloven II, kommentarutgave, 2. utgave 1986, s. 822.

c) Man kan så spørre om kommunene må innrømmes klagerett som ”annen med rettslig klageinteresse”. Det ville i såfall være en uheldig omgåelse av prinsippet i fvl. § 2 fjerde ledd. Kostnadsansvaret gjelder utvilsomt kommunenes eget rettsforhold som debitor, og det eneste som gjør at kommunene ikke kan anses som part etter § 2 første ledd bokstav e, er at kommunene i disse sakene ikke kan likestilles med private rettssubjekt. Avgjørelsen retter seg mot kommunen.

Den skjønnsmessige kategorien ”andre med rettslig klageinteresse” har sin funksjon i at den innrømmer klagerett for rettssubjekt hvis interesser påvirkes og berøres av et enkeltvedtak, men likevel ikke i så stor grad at de omfattes av partsdefinisjonen. Kategorien kan neppe brukes til å ”reparere” utslag av § 2 fjerde ledd. Vi kan ikke se at det er rettskildemessig dekning for en slik utvidelse, og kan for øvrig også vise til Frihagen (det siterte verk) s. 822: ”Det [organet som pålegges et kostnadsansvar] kan neppe heller antas å ha rettslig klageinteresse etter § 28”.

d) Vår tolkning av utsagnet i Ot.pr. nr. 3 (1976-77) s. 103 dithen at det ikke foreligger klagerett for kommunene før dette eventuelt er bestemt i forskrifter, synes å forutsette at slike forskrifter kan gis.

Mulige hjemler vil være fvl. § 36 tredje ledd fjerde og femte punktum. Begge punktum fikk sin nåværende ordlyd ved lovendringen i 1977. Forslagene til lovendringer ble fremmet nettopp i den siterte proposisjonen. Fram til lov 27. mai 1977 nr. 40 hadde de aktuelle bestemmelsene slik ordlyd (§ 36 tredje ledd tredje og fjerde punktum):

”Avgjørelsen kan påklages etter reglene i dette kapittel når ikke avgjørelsen er truffet av et departement. Kongen kan gi regler om instansfølgen ved klage og om klage når avgjørelsen er tatt av kommunestyreorgan som nevnt i § 28 annet ledd.”

Det framgår av dette at forskriftshjemmelen i nåværende fjerde punktum kom inn ved lovendringen i 1977, mens forskriftskompetansen i femte ledd ble delvis utvidet (til mer enn ”instansfølgen”) og delvis avgrenset til ”særskilte saksområder”.

Det synes ikke tvilsomt at den åpne forskriftskompetansen i fvl. 36 tredje ledd fjerde punktum (”om ikke annet er fastsatt av Kongen”) gir hjemmel for å vedta forskrifter om klagerett for det organ som pålegges å bære kostnader etter § 36 første ledd.

2.3

2.3.1 Spørsmålet som videre skal drøftes er hvilken betydning Europarådets konvensjon om lokalt selvstyre 15. oktober 1985 har for den rettstilstanden som det er redegjort for i punktene 2.1 og 2.2.

Konvensjonen ble ratifisert av Norge 26. mai 1988 og gjort gjeldende for Norge med virkning fra 1. september 1989.

2.3.2 Konvensjonens betydning for kommunenes rettsstilling vis-a-vis staten er trukket fram i en artikkel av Toril Kristiansen Høyland, Lov og Rett 2001 s. 195 ”Søksmål etter statlig klagebehandling av kommunale vedtak – hvem kan saksøkes og hvem kan saksøke”. (Artikkelen er også offentliggjort i MarIus nr. 273 (2001), rapport nr. 11 i Havneprosjektet 1999-2001 ved Nordisk Institutt for Sjørett.)

Problemstillingene i artikkelen er knyttet til søksmål for domstolene – ikke adgangen til å inngi forvaltningsklage. Det må imidlertid holdes for sikker rett at den som innrømmes rettslig interesse etter tvistemålsloven § 54 også må antas å oppfylle vilkårene for å kunne fremme forvaltningsklage etter fvl. § 28.¹ Drøftelsen av kommunenes mulighet til å gå til søksmål mot statlige vedtak som direkte berører kommunens egen rettsstilling (s. 205) har derfor direkte relevans for vårt spørsmål om kommunenes adgang til å påklage slike statlige vedtak.

Høylands konklusjon synes å være at kommunene må kunne få prøvet slike statlige vedtak for domstolene. Avgjørende vekt for dette resultatet blir lagt på Europarådets konvensjon om lokalt selvstyre artikkel 11²:

”Legal protection of local self-government

Local authorities shall have the right of recourse to a judicial remedy which would secure free exercise of their powers and respect for such principles of local self-government as are enshrined in domestic legislation of the constitution.”

Høyland hevder at dette tilsier at ”kommunene må få prøvet statlige avgjørelser i klagesaker om kommunale ytelser for domstolene” og at det ”ville innebære et omfattende unntak fra konvensjonens prinsipp om judisiell overprøving dersom en praktisk sett så sentral type avgjørelse som statlige beslutninger i klagesaker om kommunale ytelser ikke skulle kunne bringes inn for domstolene fra kommunenes side” (s. 206).

2.3.3 Høylands tolkning av artikkel 11 er ikke den eneste mulige. Kommunenes tilgang til rettsmidler er knyttet til beskyttelse av prinsippet om lokale selvstyret – slik dette prinsippet er nedfelt i nasjonal lovgivning (eventuelt også i grunnloven). Det synes derfor mulig å ha nasjonale regler som sier at kommunenes ansvar for sakskostnader ikke omfattes at prinsippet om lokalt selvstyre. Og at det derfor ikke vil være i strid med artikkel 11 å avvise klager/søksmål fra kommuner mot statlige vedtak om en kommunes ansvar i den enkelte sak. Rammene for hva som kan holdes utenfor prinsippene om lokalt selvstyre synes å følge av konvensjonens artikkel 3 til 5.

Et ytterligere argument for at Høylands konklusjon ikke nødvendigvis er den eneste mulige kan hentes i artikkel 8 om administrativ kontroll med lokale myndigheters virksomhet. Det følger ikke direkte av konvensjonen at kommunene kan anvende rettsmidler mot alle de vedtak og andre avgjørelser som måtte bli truffet i samband med slik kontroll.

Vi vil understreke at våre betraktninger om konvensjonens bestemmelser her er basert på en overflatisk lesning, og mer har karakter av påpeking av spørsmål som eventuelt bør vurderes nærmere dersom man vil løse problemstillingen på basis av konvensjonen.

2.3.4 Selv om man skulle komme til at Høylands forståelse av konvensjonens artikkel 11 er riktig, er det ikke dermed sagt at dette må legges til grunn i intern norsk rett. Konvensjonen er en folkerettslig forpliktelse og det følger av det dualistiske prinsipp at konvensjonen derfor ikke er umiddelbar norsk rett. På den annen side tilsier presumsjonsprinsippet at man så vidt mulig skal søke å tolke norsk lov i overensstemmelse med våre folkerettslige forpliktelser.

Ved innhentingen av Stortingets samtykke til ratifikasjon (”undertegning og godkjenning”) av konvensjonen, jf. St.prp. nr. 19 (1988-89), ble det kort konstatert at norsk rett allerede oppfylte kravet i artikkel 11:

”Norske kommuner og fylkeskommuner har adgang til å bringe saker inn for de ordinære domstoler. Norge tilfredsstiller dermed kravene i artikkel 11 [10].”

Også i samband med vedtakelsen av kommuneloven (lov 25. september 1992 nr. 107) ble samsvaret mellom forslaget til ny kommunelov og Europarådets konvensjon om lokalt selvstyre vurdert. Artikkel 11 ble imidlertid ikke særskilt drøftet. Derimot ble det uttalt at ”de prinsipper konvensjonen gir uttrykk for, allerede har solid forankring i norsk forvaltning og har i en årrekke dannet grunnlaget for til dels betydelige reformer i lokalforvaltningen”, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 252 annen spalte.

Det er grunn til å tro at man ved utarbeidelsen av St.prp. nr. 19 og Ot.prp. nr. 42 verken hadde i tankene den aktuelle problemstillingen om søksmål/klagerett for kommunene for vedtak fvl. § 36 eller tolket art. 11 slik Høyland anfører. Dette kan virke desto mer naturlig i lys av at reglene om kommuners ansvar for sakskostnader ved endring av kommunens vedtak, vanskelig kan ses som et sentralt element i det kommunale selvstyret.

2.4 Selv om forståelsen av fvl. § 36 kan bli påvirket av den vekt man tillegger konvensjonsforpliktelsen – og forståelsen av dennes innhold – legger Lovavdelingen for sin del til grunn at kommunen ikke har klagerett. Dette er i samsvar med den rådende rettsoppfatning og praksis. Vårt syn har også sammenheng med at vi ikke er overbevist med hensyn til tolkningen av Europarådskonvensjonen art. 11.

Fotnoter:

1 Jf. her bl.a. Eivind Smith i TfR 1980 s. 445 flg. og Inge Lorange Backer: Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage, Oslo 1984, særlig side 41: ”På den annen side må nok ledetråden være at klageinteressen iallfall er så omfattende som søksmålsinteressen”.

2 I Høylands artikkel og i St. prp. nr. 19 (1988-89) er dette omtalt som artikkel 10. Det skyldes trolig at man i stortingsproposisjonen har basert seg på en foreløpig utgave av konvensjonen. I engelskspråklige dokumenter fra Europarådets konvensjonsbase http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/122.htm, er den aktuelle artikkelen angitt som artikkel 11.